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Dragan Bunic et Jean Fehlbaum, Les nouveautés dans le domaine des finances publiques et la situati

Les nouveautés dans le domaine des finances publiques et la situation financière des communes bérochales Par Dragan Bunic et Jean Fehlbaum.

A. Les nouveautés dans le domaine des finances publiques, par D. Bunic

1. Introduction

La comptabilité est un moyen multifonctionnel, utilisé par les entreprises et autres collectivités qui doit obéir à certaines règles (être complète, véridique, claire, à jour, organisée systématiquement et de manière rationnelle, vérifiable ultérieurement…). Malheureusement, la comptabilité peut aussi être utilisée pour différentes malversations1.

La mondialisation et les contacts d’affaire des entreprises et des collectivités publiques de différents pays et continents ont démontré la nécessité d’une harmonisation de la comptabilité au niveau international. Dans ce sens existent des modèles internationaux : International Financial Reporting Standards (IFRS), valable en principe pour le secteur privé, et International Public Sector Accounting Standards (IPSAS), adapté au secteur public qui se généralise à l’échelle internationale2.

En Suisse, un « chantier » de la révision de la comptabilité (privé et public) est ouvert depuis les années quatre-vingt du XXe siècle. Cette révision vise d’abord la comptabilité des sociétés, ensuite des fondations et enfin des collectivités publiques. Quant à la volonté d’uniformiser la comptabilité privée et publique (collectivités publiques et entreprises), elle remonte à 1950. Cette année-là, la Confédération, les cantons et les communes avaient discuté d’une harmonisation, mais ne pouvaient pas se mettre d' accord. Or, la Confédération était contre le souhait des communes pour instaurer un système pleinement inspiré de l’économie privée. Ce qui n’a pas été réalisé en 1950 est arrivé une soixantaine d’années plus tard. D’ici 2018, toutes les communes du pays (dans certains cantons même avant) devraient maîtriser un nouveau modèle comptable [Modèle comptable harmonisé MCH2, ndlr] qui améliorera la transparence des comptes communaux. Avec ce système, la comptabilité des collectivités publiques se rapproche de celle des entreprises.

2. Intervention au niveau national

Les travaux sur l’instrument qui fournit les bases de présentation des états financiers des cantons et des communes (budgets et comptes), ont commencé en 1970 sur l’initiative de la Conférence des directeurs cantonaux des finances (CDF). En 1977 le « Recueil de comptabilité publique » fut édité, dont le modèle s’appelle « Nouveau modèle comptable » et deviendra plus tard le « Modèle comptable harmonisé MCH ». Même si l’utilisation de ce modèle MCH1 (publié en 1981) était facultative, il fut introduit progressivement au milieu des années 90, dans tous les cantons et toutes les communes de Suisse.

Les réformes des normes comptables au niveau national et international ont poussé différents cantons et communes à emprunter d’autres modèles de gestion administrative, en acceptant des principes comptables d’entreprise. En 2008, la Conférence des directeurs cantonaux des finances (CDF) a publié un « Manuel du nouveau Modèle Comptable harmonisé (MCH2) » fort de 20 recommandations. La CDF a conseillé également aux cantons et aux communes de mettre en œuvre ces recommandations aussi rapidement que possible, soit au cours des 10 années suivantes. En janvier 2013, la CDF a accepté la modification des recommandations No. 18 et 20 (Indicateurs financiers) ainsi que la nouvelle recommandation No. 21 (Instruments financiers2). Selon l’art. 48, al. 4, de la nouvelle loi sur les finances de la Confédération (LFC), le Conseil fédéral doit s'employer à harmoniser les normes de présentation des comptes de la Confédération, des cantons et des communes. Il convient de participer à ces efforts grâce au projet de loi modèle car l’harmonisation est également nécessaire et judicieuse du point de vue des cantons et des communes. Le projet de loi modèle suit donc, dans les grandes lignes, les réglementations de la LFC et de l’ordonnance sur les finances de la Confédération (OFC3).

3. Intervention au niveau cantonal

Dans le canton de Neuchâtel, cette réforme a abouti en 2014 par adoption d’une « Loi sur les finances de l’Etat et des communes (LFinEC) » et d’un « Règlement général d'exécution de la loi sur les finances de l'Etat et des Communes (RLFinEC) ». Les deux actes sont entrés en vigueur le 1er janvier 2015 et depuis cette date les communes et syndicats intercommunaux doivent les appliquer et adopter la présentation du budget et des comptes selon la norme fédérale MCH2, au plus tard en 2017.

Loi sur les finances de l’Etat et des communes (LFinEC), adoptée par le Grand Conseil le 24 juin 2014, précise l’objet et le but. Elle détermine le régime financier de l'Etat et des communes, fournit les instruments et bases de décision nécessaires à la conduite d'une politique financière et budgétaire reposant prioritairement sur l'équilibre des charges et des revenus en adéquation avec les principes du développement durable. Elle règle également la gestion et l'organisation financières, l'autorisation des dépenses (droit des crédits), la présentation des comptes et la statistique financière. Elle vise à promouvoir un usage économe, efficace et efficient des fonds publics. Cette loi impose aux communes et syndicats intercommunaux les principes régissant la gestion des finances (légalité, équilibre budgétaire durable, emploi économe des fonds, urgence, rentabilité, causalité, prise en compte des avantages, non-affectation des impôts généraux et gestion axée sur les résultats). Une « étude financière » doit accompagner tout projet de loi, de décret ou d'arrêté (rapport intégrant une analyse de ses répercussions sur les finances, l'état du personnel et les coûts administratifs et indiquer si les montants figurent ou non dans le budget ainsi que dans le plan financier et des tâches). Elle prévoit donc aussi l’adoption d’un « plan financier et des tâches » (PFT) qui sert à gérer à moyen terme les finances et les prestations ou un « programme de législature ». Enfin, elle exige des collectivités publiques un équilibre financier (le budget ne peut pas présenter un déficit supérieur à l'excédent du bilan), ainsi qu’une adoption de mécanismes financiers contraignants, comprenant au moins une règle relative au degré d'autofinancement. Elle définit la compétence de l’Etat d’y intervenir et exiger par exemple la révision de la fiscalité, la nomination d’un organe de révision. (Pour consulter LFinEC cliquez ici).

Par Règlement général d'exécution de la loi sur les finances de l'Etat et des Communes (RLFinEC), adopté par le Conseil d’Etat le 20 août 2014, ces tâches sont plus détaillées. Il précise en quoi consiste les patrimoines administratif et financier, les compte des investissements, le plan financier et des tâches (PFT), la révision des comptes (un organe de révision doit être agréé en qualité d’expert-réviseur par l’autorité fédérale de surveillances en matière de révision et agir au sens des art. 728ss CO), l’obligation de faire un tableau des provisions, un tableau des participations (en capital social dans certaines collectivités, organisations…), un tableau des garanties, un tableau des immobilisations, réserves, principes de présentation des comptes et ses principes (produit brut, comptabilité d’exercice, continuité, importance, clarté, fiabilité, comparabilité, permanence), établissement du bilan, (dépenses d'investissement, comptes de régularisation, évaluation des capitaux de tiers et du patrimoine financier), consolidation, tenue de la comptabilité et ses principes généraux (exhaustivité, véracité, ponctualité, traçabilité), placement du patrimoine financier, statistique financière…(pour consulter RLFinEC cliquez ici).

Dans notre canton, depuis le 1er janvier 2015, les collectivités publiques, parmi lesquelles les communes et les syndicats intercommunaux, seront obligées de gérer leur finances avec plus de rigueur, plus de savoir et plus de prudence. Par courrier du 30 septembre 2014, le Conseil d’Etat a exigé des communes d’établir le budget 2015 selon ses instructions qui tiennent compte de la législation précitée en les chargeant de supporter une partie d’effort de redressement financier à hauteur de 30 à 40 millions de francs. Certaines communes sont en train d’adopter un règlement communal des finances, par lequel elles désignent un organe de révision des comptes et fixent les règles pour l’établissement du budget et des comptes, le degré d’autofinancement, les conditions pour l’acceptation de différents crédits, les modes de financements spéciaux, l’affectation des réserves, le contrôle interne et externe de gestion… Le service des communes a établi un « règlement type » en vue d’aider les communes, mais celles-ci se montrent réticentes. Ainsi, par exemple, début décembre 2014, le Conseil général la commune de Gorgier a refusé le projet d’un tel règlement et proposant que les dispositions qui ne concernent pas la commune soient éliminées4.

4. Conclusion

Une harmonisation de la comptabilité au niveau international devait tout naturellement déboucher sur la même harmonisation au niveau national en Suisse. Cette réforme ressemble beaucoup à celle que la Confédération avait introduite en 1990, « afin de préciser les impôts directs que les cantons doivent prélever et fixe les principes selon lesquels la législation cantonale les établit5 ». Cette fois-ci la Confédération le fait pour « protéger les créanciers » qui aurait « pris de l’importance depuis le cas Loèche-les-Bains » (fin 1990, cette commune était endettée a tel point que « les dettes s'élevant à 170 millions de francs et une marge d'autofinancement négative d'environ 3,5 millions de francs. En juillet 1999, le Tribunal cantonal valaisan a décidé de mettre la commune sous gérance, appliquant ainsi pour la première fois depuis sa création en 1947, la loi fédérale réglant la poursuite pour dettes contre les communes et autres collectivités de droit public cantonal. Le but premier de cette tutelle est de sauvegarder les intérêts des créanciers » (cf. http://archive.lausannecites.ch/node/1757).

Ces nouveautés et les éléments mal connus qui les accompagnent font beaucoup de souci aux grandes communes et font trembler les petites en les mettant dans une position inconfortable. Ayant déjà beaucoup de difficultés pour trouver des candidats pour ses organes, elles héritent ainsi de nouvelles tâches compliquées qui exigent l’engagement de personnes avec des connaissances pointues et qui peuvent se révéler difficiles à trouver et coûteuses. Laurence Warpelin a raison de dire que [les] « nouveautés apportées par cette reforme ne devaient pas être sous-estimées. Tout l’enjeu des communes sera de réussir à trouver le bon équilibre qui leur permette de satisfaire aux nouvelles exigences tout en disposant des solutions pragmatiques adaptées à leur taille et leurs particularités. Si elles ne veulent pas être prises au dépourvu et avoir une chance de donner leur point de vue, elles devraient prendre en mains cette mise en œuvre sans trop attendre6 ».

Le passage d’un système à l’autre demande du travail et du savoir faire. A part cela, dans le canton de Neuchâtel, les autres nouveautés auront un impact sur les finances des communes et syndicats intercommunaux qui gèrent une partie des finances des communes membres : plan financier, fiscalité des personnes morales et des personnes physiques, péréquation financière intercommunale, cautionnement, révision des comptes, facture sociale, police neuchâteloise, réorganisation des soins pré-hospitaliers, structures d’accueil, etc.

Mais quel que soit le profil du MCH2 déterminé par les cantons, il faudra en passer par là! La plupart des intervenants s’attendent à des modules de cours pour leurs collaborateurs, puis à une surcharge de travail pendant la période de transition. Selon la phrase d’un chef de service: «La comptabilité reste la comptabilité, mais il faudra apprendre à suivre la logique du nouveau système2.

Dans tout cela, le problème se pose surtout pour les petites communes. Pierre Spielmann, responsable de l’administration des finances de la commune de Morat (FR), qui participe au projet-pilote du canton de Fribourg, se pose la question de ce que les petites communes devront faire et s’il ne serait pas judicieux de prévoir deux cadres réglementaires différents, un pour les grandes communes fribourgeoises, et un autre, moins exigeant, pour les plus petites. La comparaison entre entités serait plus limitée2.

Concernant le passage à MCH2, la solution pour les cantons et communes pourrait être celle adoptée par Nidwald, Obwald et Argovie, qui ont lancé un appel d’offres public commun afin d’acquérir ensemble des logiciels adaptés2. Etant donné qu’il n’existe aucun autre statut plus clément pour les petites communes neuchâteloises, une seule solution pour elles est la fusion. Ainsi elles éviteraient l’achat de ces logiciels pour elles-mêmes et les syndicats intercommunaux dont elles font partie. L’application de la législation relative aux finances publiques applicable depuis le 1er janvier 2015 et le passage des communes à MCH2 en 2017 obligeront probablement les petites communes neuchâteloises à accélérer leur fusion.

B. Situation financière des communes bérochales, par J. Fehlbaum

1. Introduction

Depuis de nombreuses années, les communes de la Béroche sont confrontées à des défis identiques et collaborent déjà de manière toujours plus intense dans de nombreux domaines. Historiquement, la collaboration entre les villages de la Béroche remonte pratiquement au Moyen Âge, lorsque l’entité supracommunale qui existe encore aujourd’hui sous le nom de Paroisse temporelle assurait de nombreuses tâches communautaires grâce aux revenus de certains domaines et possessions tels que par exemple les nombreuses forêts.

Plus près de nous, le premier syndicat intercommunal a été créé dans les années 60, afin de regrouper 4 des 5 Communes pour financer une station d’épuration collective qui fonctionne depuis lors près du port de Saint-Aubin. Ensuite ce fut le tour du syndicat intercommunal des Cerisiers, commun à toute la Béroche ainsi qu’à Bevaix et une partie de Cortaillod, et qui a géré jusque tout récemment le domaine de la scolarité secondaire. Du fait de l’harmonisation des programmes scolaires décidée au niveau fédéral, ce syndicat vient de voir ses tâches et responsabilités étendues à tout le domaine scolaire, en intégrant les niveaux préscolaire et primaire.

Comme entretemps les 5 Communes ont également fusionné leurs corps de sapeurs-pompiers au sein d’un seul et même syndicat, il ne reste désormais pratiquement plus que l’aménagement du territoire, les travaux publics, l’administration et les finances qui soient purement du ressort communal. Et pour ces deux derniers chapitres, Vaumarcus-Vernéaz et Saint-Aubin-Sauges collaborent déjà depuis plusieurs années dans le domaine de l’administration financière et comptable. De plus la Commune de Vaumarcus-Vernéaz vient de décider d’arrêter définitivement l’exploitation de ses sources et se fournira désormais sur le réseau d’eau de Saint-Aubin-Sauges.

Enfin il est à noter que pour les finances communales, certaines décisions législatives cantonales récentes auront un impact important sur le niveau de la fiscalité :

a) Report de charges de l'Etat, en vue du redressement des finances cantonales (programme d'assainissement d'environ 164 millions à l'horizon 2016) : Compte tenu de l'important effort de redressement à consentir (par le canton) et vu leur situation de départ moins défavorable, les communes seront appelées elles aussi à participer à hauteur de 30 à 40 millions de francs.

Pour autant, le Conseil d'Etat continuera d'éviter des reports décidés à la dernière minute et imposés sans concertation,(…) et raison pour laquelle il souhaite désormais ouvrir sans délai le chantier 2016-2017 avec l'objectif précité. De façon générale, plusieurs des mesures envisagées portent sur des domaines où les communes pourront reprendre moins de charges que celles abandonnées par l'Etat, l'intention étant de reporter des charges dans des domaines où elles jouissent d'une certaine marge de manœuvre ou de possibilités d'arbitrage.

Les mesures envisagées seront pérennes et chargeront les budgets futurs. Dans l'éventualité où le volume des charges abandonnées par l'Etat serait reporté sans faire valoir la marge de manœuvre laissée aux collectivités communales, l'impact maximal estimé à 40 millions divisé par la population neuchâteloise 176.241 habitants (31.12.2013) correspond à un montant de 227 francs par habitants, soit une augmentation 1'166'780 francs pour la Béroche = 6,3 points (1'166'780 / 186'150). En cas de fusion restreinte à Saint-Aubin-Sauges – Vaumarcus-Vernéaz, l’augmentation serait de 606'317 francs = 6,7 points (606'317 / 90'018).

b) Baisse de la fiscalité: l’impact de la réforme de la fiscalité sur les revenus des communes a été estimé selon le rapport de la Commission fiscalité à 29,7 millions pour les communes à l’horizon 2017. Le montant estimé pour l'exercice 2013 fait déjà partie intégrante des comptes pris en considération pour notre analyse, le delta à prendre en considération est dès lors d'environ 18 millions (29,7 -10,8), ce qui correspond environ à la moitié de points estimés ci-dessus soit 3 points par projets.

Au total les deux mesures cumulées devraient, si elles se confirment, impacter les coefficients fiscaux à hauteur de 10 points environ. Il est important de relever que ces augmentations de charges et diminutions de revenus ne sont aucunement liés à la fusion et que chaque commune actuelle y sera confrontée à futur.

Il conviendra aussi de tenir compte de l'impact des investissements prévus dans les budgets respectifs des communes qui se traduiront par des charges supplémentaires qui correspondent en règle générale à au moins 5 % du montant investi. (en moyenne 2,5 % de charge d'amortissement + 2% de charge d'intérêt + 0,5% de charge d'exploitation). Pour tempérer ces mauvaises nouvelles il est par contre bon de rappeler que la situation financière de l’ensemble des Communes bérochales est très bonne en ce moment. Pour cela on peut évoquer ici ce que l’on appelle le coefficient d’équilibre, à savoir le coefficient fiscal nécessaire pour équilibrer les comptes en dehors de toutes dépenses ou amortissements extraordinaires.

En 2013, ces coefficients d’équilibre étaient les suivants :

Ainsi qu’on peut le voir la situation actuelle des Communes de la Béroche leur permettrait probablement d’aborder n’importe quel scénario de fusion à 2, 4 ou 5 avec un coefficient fiscal de l’ordre de la moyenne actuelle, soit 65%, tout en absorbant l’impact des mesures mentionnées plus haut (report charges et baisse fiscalité).

2. Evolution démographique

La démographie est un élément important pour comprendre la situation des communes de La Béroche. En effet, la taille d’une commune a une influence sur le coût des services, la palette des prestations offertes ou encore le degré d’autonomie de la commune. La variation de la population constitue également un indicateur intéressant notamment pour savoir si la commune est attractive en tant que lieu d’habitation.

Et les perspectives de croissance de la population sont importantes dans les années à venir, essentiellement à Gorgier et Saint-Aubin-Sauges, de même que dans une moindre mesure à Vaumarcus. Par contre la baisse de population enregistrée à Saint-Aubin peut en partie s’expliquer par son coefficient fiscal élevé, mais aussi et surtout par la longue période exempte de toute nouvelle construction en raison des chantiers historiques de l’autoroute et de Rail 2000.

3. Analyse de la situation financière actuelle

Durant la dernière décennie, la situation financière des 5 Communes de la Béroche a passablement changé. Il faut se souvenir que durant les années 90, Vaumarcus affichait une santé financière excellente, se révélant la commune la plus favorable de tout le canton pendant de nombreuses années grâce à une société holding qui y était implantée. Au même moment, Saint-Aubin-Sauges et Montalchez avaient des difficultés financières d’origine diverse : la fortune nette de Saint-Aubin-Sauges était presque tombée à zéro suite à des déficits successifs alors que Montalchez avait passablement investi dans ses infrastructures souterraines et s’était fortement endettée en peu de temps. Aujourd’hui, les situations financières des uns et des autres se sont quelque peu rapprochées et les statistiques suivantes le démontrent.

a) Rentrées fiscales

b) Fortune nette

c) Fortune nette par habitant

d) Dettes à moyen et long terme

e) Dettes à moyen et long terme par habitant

4. Conclusion

Ces comparaisons permettent de constater que les situations financières des 5 Communes de la Béroche sont très satisfaisantes pour chacune d’entre elles, avec les remarques suivantes :

Les dettes par habitant de Vaumarcus-Vernéaz ayant fortement baissé ces dernières années, elles se situent désormais très près des valeurs de Gorgier et Saint-Aubin-Sauges.

Les communes de Montalchez et Fresens n’ont pratiquement plus de dettes.

Enfin il est à noter que les aides prévues par le fonds d’aide aux Communes donnent sur la base des statistiques démographiques à fin 2013 un montant de Fr. 4'239'200.- pour la Béroche si les 5 Communes venaient à fusionner.

Les citoyens, agissant par le biais du blog de notre association de (www.berochefusion.ch) ainsi que certains élus des communes intéressées sont divisés quant à la question de la fusion des communes du district de Boudry. Certains sont favorables à une fusion des 11 communes, ce qui donnerait naissance à une ville d’environ 29'000 habitants. D’autres préféreraient un découpage de leur territoire en deux communes d’une taille située entre 13'000 et 16'000 habitants. Certains verraient mieux plusieurs communes regroupées selon différents critères géographiques ou historiques, tels que les centres scolaires, la paroisse du Joran, voire les guichets sociaux. Enfin d’autres sont d’avis qu’il faut d’abord fusionner par grappes les petites communes de moins de 3’000 habitants (La Béroche, Rochefort, Brot-Dessous) et ensuite fusionner à nouveau en 2 grandes communes dans une seconde étape.

Lors de la Séance publique de Neofusion du 19 février 2015, ce groupement laissera à nos citoyens le loisir d’exprimer leurs souhaits sur cette question. Par contre si cette séance publique n’apporte aucun progrès, nous sommes convaincus qu’il faut songer sérieusement à une fusion rapide des 5 communes bérochales afin de ne pas multiplier les investissements en matériel et en formation ainsi que les engagements relatifs au MCH2 pour chacune de 5 communes actuelles et la dizaine de syndicats intercommunaux dont elles font partie. En plus il y a fort à craindre qu’à la prochaine législature se posera à nouveau le problème lancinant du recrutement des candidats pour nos autorités législatives et exécutives, dont on attendra de nouvelles compétences peut-être encore plus pointues pour pouvoir assumer les nouvelles tâches toujours plus complexes exigées par les nouveautés législatives, comptables et organisationnelles. Et ce n’était déjà pas simple jusqu’ici.

Références

1. Dragan Bunic, Criminalistique économique, 2010, p. 96-98
2. Vincent Borcard, Les communes vont devoir revoir leurs comptes, Commune Suisse 6/10
3. Conférence des directeurs cantonaux des finances, Présentation des comptes harmonisée, Berne 2008
4. Article « Le Conseil général dit 2 fois non », publié dans Feuille d’avis de la Béroche du 5 décembre 2014
5. Art. 1 de la Loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes [LHID]
6. Nouveau modèle comptable harmonisé (MCH2) - Quelle utilité pour la gestion d’une commune ? Affaires Publiques - 3/2011

Commentaires (0) 07.01.2015. 07:49



Dragan Bunic, Projet de société

I. Introduction

II. Initiative

III. Etape de réflexion

IV. Etape de l’établissement d’un projet de société

a) Recherche du projet de société des grandes communes

b) Recherche du projet de société des petites communes

V. Etablissement d’une convention de fusion

VI. Conclusions

I. Introduction

Actuellement, de nombreuses fusions de communes sont en cours dans plusieurs cantons. Elles se déroulent selon différentes législations cantonales, mais elles le font en principe pour les mêmes raisons. Il est clair que les communes y trouvent leur intérêt, mais ces fusions sont aussi profitables aux cantons qui essaient d’en réduire le nombre, surtout trop petites, qui n’arrivent pas à assumer les tâches appartenant à une collectivité publique. Ainsi, par exemple, le canton de Berne souhaite passer de 400 communes à 70, Tessin de 135 à 23 communes (d'ici 2020), Fribourg à 89, Neuchâtel à 8, etc.

Les cantons encouragent les communes à fusionner en leur octroyant une aide financière et logistique qui diffère d’un canton à l’autre, mais ils ne les obligent pas à le faire. Néanmoins, si une commune n’arrive plus à assumer les tâches prévues par la loi, le canton la met sous tutelle.

Quant au succès des fusions de communes déjà effectuées, aucune étude systématique n'a été réalisée à part celle dans le canton de Fribourg qui montre que le processus de fusion est une expérience positive ; que toutes les communes qualifient leur fusion de réussite ; que 70% des communes ne changeraient rien par rapport à la procédure entreprise, contre 30% des communes qui amélioreraient la démarche qu'elles ont expérimentée. (cf. Informations: la fusion des communes sous la loupe des principales actrices : un bilan positif et un vrai projet de société https://www.fr.ch/scom/fr/pub/actualites.cfm?fuseaction_pre=Detail&NewsID=24828).

La fusion de communes est un processus qui appartient aux citoyens et aux organes des communes souhaitant se lancer dans un travail sérieux et dur dont le fruit doit être bénéfique non seulement pour les élus, mais avant tout pour la population des communes à fusionner. Différents éléments jouent un rôle.

En se basant sur l’expérience des communes qui ont réussi leur fusion, on pourrait établir quelques points communs pour les fusions de communes. Je dois toutefois admettre que chaque cas de fusion est une « affaire à part » et je ne me permets pas de donner aux communes intéressées par la fusion une « recette miracle » qui les dispenserait d’un travail long, sérieux et difficile, qui représente toutefois des moments exceptionnels pour les élus et les citoyens.

II. Initiative

Une fusion de communes est un processus long et difficile qui exige beaucoup de temps, de ressources humaines et d’efforts. Elle commence par une « étape de réflexion » dont la durée est indéterminée. C’est une phase de maturation durant laquelle les exécutifs (dans le canton de Neuchâtel, les conseils communaux) réfléchissent sur l’opportunité de fusionner, ainsi que sur le périmètre de la fusion. La réflexion porte essentiellement sur les aspects socio-politiques et, en termes généraux, sur les aspects juridiques et financiers (cf. Guide pour les fusions de communes du canton de Vaud).

L’initiative pour une fusion de communes peut avoir différentes sources. D’un exécutif communal (conseil communal) ; d’un parti politique représenté au sein du conseil général ; d’un seul conseiller général qui agit par le biais d’une motion ou proposition ; d’une association (ex, Val-de-Travers)… Cette initiative peut aussi être l’œuvre d’un groupe des citoyens (par exemple dans le canton de Neuchâtel, dix pour-cent des électeurs ou des électrices de la commune peuvent lancer une telle initiative (cf. art. 115 Loi sur les droits politiques)... Si le peuple neuchâtelois accepte le décret du 25 mars 2014 sur une motion populaire au niveau communal, la possibilité du peuple de demander une fusion de communes sera renforcée car le nombre de signatures sera égal au nombre de conseillers généraux (une quarantaine pour les grandes communes et une dizaine pour les petites).

III. Etape de réflexion

Cette phase est intéressante car c’est là que les citoyens, pilotés par un comité d’initiative (au moins 3 personnes), ou par le premier signataire, peuvent exiger des autorités communales d’entamer un processus de fusion de leur commune avec une autre ou avec plusieurs autres. Il va de soi qu’une telle action devrait avoir lieu dans les autres communes concernées (car une fusion ne peut pas être imposée par une commune à une autre, sans égard à sa taille et de nombre d’habitants). Si l’autorité communale après la récolte des signatures n’accepte pas l’initiative populaire, le comité d’initiative ou le premier signataire peuvent saisir les autorités administrative ou judiciaire hors de la commune (Chancellerie d’Etat ou Tribunal cantonal) ou exiger que le peuple se prononce par le biais d’un referendum.

Une fois l’initiative accepté, ce sont les élus (conseillers communaux et/ou conseillers généraux) qui continuent les travaux. Les citoyens peuvent y participer en qualité de membres de différentes commissions chargées d’examiner certains questions d’ordre socio-économique (finance, aménagement du territoire, travaux publics, administration). En effet, après le 2ème désenchevêtrèrent des tâches publiques, ce son les seules tâches purement communales.

Dans cette phase, certaines communes peuvent éteindre leur réflexion à plusieurs projets. Par exemple, certaines communes neuchâteloises (Hauterive, La Tène et Saint-Blaise) ont participé aux trois projets de fusion de communes : Nouveau Neuchâtel, Le Grand Entre-deux-Lacs et la Paroisse politique + Enges. Enfin, fin novembre 2014, les communes de la Tène et de Saint-Blaise ont décidé de continuer leur route vers une fusion avec les communes de Cornaux, Cressier, Enges, Le Landeron et Lignières, alors que celle d'Hauterive a refusé d'adhérer à ce projet (elle continuera probablement sa route vers le « Nouveau Neuchâtel »). Une telle manière de procéder n’est pas mauvaise. Or, grâce à une étude financée par l’ensable des communes intéressées, elles pourraient savoir avec quelles communes elles continueront le processus de fusion.

IV. Etape de l’établissement d’un projet de société

Dès que l’étape de réflexion se termine, les conseils communaux, réunis en principe dans un organe intercommunal (groupe de travail, comité de pilotage ou un autre) cherchent un « projet de société », qui se résume à une réponse à la question du motif de la fusion. Les communes souhaitent fusionner pour différentes raisons, mais dans tous le cas on doit établir un tel projet de société, car il est crucial pour la suite du processus. Pour faire savoir en quoi consiste un tel projet d’une manière globale, Bernard Dafflon, une référence en la matière, dit: « La dimension sociétale d’un projet de fusion de communes concerne les aspects concrets de la vie quotidienne de leurs habitants, indépendamment des questions économiques ou administratives » (cité d’après http://www.vaudruziens.ch/LeProjet.html#LE_PROJET).

Il s’agit d’une étape de préparation de la fusion qui exige un examen minutieux de différentes questions et de leur analyse dans les domaines susmentionnés (finances, aménagement du territoire, travaux publics, administration). Néanmoins, les grandes communes peuvent avoir d’autres questions à examiner ou analyser (tâches propres au service industriel, service juridique, service d’études stratégiques dans le domaine de l’économie, du sport ou un autre).

a) Recherche du projet de société des grandes communes

Comme je l’ai déjà dit, les motifs qui poussent les communes à fusionner sont bien différents. Ils vont d’une situation de « précarité » (on n’arrive pas à trouver assez d’élus pour assumer les t’aches d’une collectivité publique) jusqu’à satisfaire le désir de certains élus d’avoir une grande commune qui fera le poids face aux autorités cantonales et à celles d’autres communes. Néanmoins, elles peuvent être motivées pour d’autres raisons :

• Réaliser un projet d’envergure, qu’aucune des communes intéressées par la fusion ne pourrait faire toute seule. Il peut s’agir de la construction d’un centre sportif ou d’un autre l’objet d’infrastructure, en raison du manque de terrain constructible, de moyens financiers ou d’autres, qu’une seule commune intéressée par la fusion n’arriverait jamais à réaliser ;

• Améliorer la qualité des prestations de l’administration communale. La commune fusionnée peut engager des juristes, économistes, informaticiens, spécialistes d’aménagement du territoire, architectes et autres, ce qu’aucune commune intéressée par la fusion ne pourrait se permettre. La nouvelle commune fusionnée aura un conseil communal composé des professionnels de différentes professions et expériences, qui seront toujours disponibles pour les employés communaux et les citoyens de la commune fusionnée ;

• Supprimer les syndicats intercommunaux en les transformant en services (industriels et autres). Or, ces institutions supra communales ayant une personnalité juridique et des organes échappent souvent au contrôle des communes membres, qui restent leur « bailleurs de fonds » sans possibilité d’influencer leurs décisions et leur politique. Dans certains cas comme au Val-de-Ruz avant la fusion, au niveau administratif, la centaine d’organismes intercommunaux ne permettaient plus une gestion efficace et cohérente (cf. Le projet de Fusion au Val-de-Ruz, http://www.vaudruziens.ch/LeProjet.html#LE_PROJET). Ainsi par la fusion, la nouvelle commune sera en mesure de gérer seule des tâches qui jusqu’alors étaient dans la compétence des syndicats intercommunaux et la participation populaire sera ainsi rétablie dans plusieurs domaines ;

• Selon la situation géographique et les autres spécificités des communes intéressées par la fusion (déneigement, tourisme, agriculture, viticulture…).

On doit régler la question « qui avec qui » (quelles communes ont l’intention de fusionner), quelles sont leurs ressemblances et différences, les liens actuels et historiques qui les unissent ; pourrait-on établir une plus intense collaboration intercommunale plutôt qu’une fusion ; quels seraient les avantages et les inconvénients d’une fusion ; le délai pour réaliser cette fusion (calendrier) ; comment consulter la population et quand, etc.

Dans un rapport de fusion de communes fribourgeoises de Glâne de 2014, on lit ceci : « Une fusion signifie non seulement uniformiser les prestations pour l’ensemble des citoyens, mais surtout développer de nouvelles prestations et de nouveaux services pour les habitants. Devant une mondialisation incessante, la proximité a largement acquis ses lettres de noblesse. Les communes en sont les gardiennes ; non seulement, elles le savent, mais elles le souhaitent. Cependant, elles sont soumises à condition : la commune doit être forte. Une telle fusion répondrait pertinemment à cette condition. Les avantages retirés par une plus grande professionnalisation de l’administration sont sans doute à la hauteur des exigences de plus en plus fortes des citoyens. La professionnalisation permettrait de pouvoir développer un service technique et un service juridique. De tels services deviennent incontournables à l’heure où les exigences formelles et matérielles s’accroissent de manière exponentielle et nécessitent toujours plus de recourir à des mandats externes. Il en va non seulement d’une meilleure maîtrise de ces questions puisque des spécialistes communaux seraient à même de pouvoir gérer l’ensemble de celles-ci, que de pouvoir décharger les élus communaux et leur permettre de concilier leur mandat avec les objectifs politiques et leurs engagements professionnels et familiaux » (cf. Rapport sur le projet de fusion des communes de Glâne centre, Billens-Nennens, Mézières et Romont, août 2014 (cf. http://www.fusion-glane-centre.ch/rapport.pdf).

b) Recherche du projet de société des petites communes

Souvent, en raison de la complexité des tâches des communes intéressées par une fusion, les grandes communes de 10'000 d’habitants et parfois les communes moyennes (de 4’000-5'000 habitants), sont obligées de demander une étude d’une personne ou d’une institution (expert) pour savoir si une fusion des communes se justifie ou non.

Alors que les grandes communes ne peuvent pas fusionner à défaut d’un projet de société, les petites communes, poussées par un manque de candidats pour les élections communales et souffrant d’un double déficit démocratique (élections tacites et collaboration intercommunale) peuvent « fusionner par nécessité » en effectuant une « fusion naturelle » avec une ou plusieurs de leurs voisines. Dans ce cas, elles n’ont pas besoin d’engager un expert et peuvent avec leurs propres forces parvenir à une convention de fusion.

Bernard Dafflon explique que dans le cas des communes fribourgeoises, quand il menait les fusions, c'était le département des communes (donc lui et ses collaborateurs) qui faisaient tout le travail et que les frais pour les communes se limitaient aux jetons de présence. Dans ces cas, les matrices d'inventaire devraient être remplies par des communes. Il n'est pas besoin d'entrer dans des détails extraordinaires. La matrice la plus importante qu'il faut scrupuleusement examiner est celle des collaborations intercommunales (cf. correspondance privé du 9 février 2012). Certains participants à la fusion des communes du Val-de-Travers confirment cela.

Si elles le jugent nécessaire, ces communes peuvent créer des groupes de travail composés d’élus et des citoyens ayant des connaissances particulières dans certaines domaines (finances, aménagement du territoire, travaux publics, administration). Dans le canton de Neuchâtel aussi, les communes intéressées par la fusion ou les groupes de travail peuvent compter sur l’aide du Service des communes. Sans cette aide précieuse, les petites communes, surtout celles de 100 ou 200 habitants, n’oseraient jamais entreprendre une telle démarche.

Ce qu’il faut comprendre dans le cas des petites communes, c’est leur nécessité de compléter leurs organes à la législature suivante : comment trouver assez de candidats pour leurs autorités (conseil général, conseil communal, commission, syndicats intercommunaux…) ? Selon Bernard Dafflon, une des principales raisons (de fusionner) des petites communes fribourgeoises est le « manque de disponibilité des personnes » dans les organes communaux (pour le conseil général et surtout pour le conseil communal) (cf. Les fusions de communes : pourquoi, comment ?, Fribourg 2009, p. 15).

V. Etablissement d’une convention de fusion

Il s’agit d’un « acte final » de fusion de communes qui reste inchangé dès son adoption par les conseils communaux de communes à fusionner jusqu’au vote de la population. Dans le cas de la fusion des petites communes, il est assez facile d’établir une telle convention, mais dans le cas de la fusion de grandes communes, on procède souvent à une étude (par exemple pour savoir quel est le coefficient fiscal suffisant pour la nouvelle commune, qui sera aussi déterminant pour la ranger parmi les bénéficiaires ou bailleurs du fond de péréquation, etc.).

Dana la convention de fusion on dit préciser : territoires de la future commune, nom, siège, nombre d’entreprises, d’associations, armoiries, autorités communales, mode de leur élection et leur entrée en fonction, comptes des communes à fusionner, budget prévisionnel et coefficient fiscal, dissolutions des syndicats intercommunaux, transfert des biens des syndicats intercommunaux dissous et des communes vers la novelle commune, transfert des droits et des obligations, transfert du personnel, droit de cité, législation communale et bien d’autres.

Il faut penser à tous ces éléments, car une fois la convention adoptée par les exécutifs des communes intéressées à la fusion, on ne peut plus rien y changer. Le même texte doit être soumis aux conseillers généraux de ces communes et s’ils l’acceptent au peuple.

VI. Conclusions

• On doit se rendre compte qu’une fusion n’apporte pas de solutions miracles, n’est pas la réponse à toutes les questions. Elle permettra toutefois aux autorités de la nouvelle commune d’affronter le futur dans de meilleures conditions et aux habitants de bénéficier de meilleures prestations, voire de prestations nouvelles.

• Les motifs d'une fusion sont multiples. Ainsi, les petites communes sont souvent confrontées à un manque de candidats aux élections et craignent les législatures à venir. Les grandes communes sont intéressées à une fusion pour d'autres raisons.

• La taille n’est pas le critère principal d’une fusion de communes, mais il n’est pas négligeable non plus. Or, recruter 5 personnes pour un conseil communal sur un total de 5000 habitants se révèle moins difficile que d'en trouver 5 pour chacune des communes qui comptent 100, 200, voire 1000 habitants.

• Lors d’une fusion de communes, le personnel des anciennes communes ne doit pas être licencié et pour chaque employé il faut trouver un poste de travail approprié. Par exemple, si 5 communes fusionnent, on aura 5 administrateurs. Dans la nouvelle commune fusionnée, l’un peut s’occuper du conseil communal, l’autre du conseil général et de différentes commissions, le troisième du service industriel, le quatrième de l’administration et le cinquième de la comptabilité.

• Les citoyens doivent participer aux travaux de fusion dans la mesure du possible, mais ils doivent surtout être informés, objectivement et en détail de tous les points importants, tout du long du processus de fusion.

Commentaires (1) 27.11.2014. 21:50



Dragan Bunic, Fusion de communes par la politique des petits pas

La fusion de communes s’est intensifiée ces dernières années. En 1970 la Suisse avait 3'072 communes, en 1996 2'940 et en 2014 2'352. En 2013, 56 communes ont fusionné (cf. Office fédéral de la statistique). Ce processus s’est accéléré au XXIème siècle. Or, depuis l'an 2000, 547 communes ont disparu (incorporées dans d’autres communes). La fusion la plus emblématique a eu lieu il y a trois ans en Suisse centrale, dans le canton de Glaris. Dans ce cas, 25 communes se sont rapprochées pour donner naissance à 3 grosses communes: Glaris Nord, Glaris et Glaris Sud. On pourrait y ajouter celle da "Grand Lugano".

Les fusions de communes sont aussi profitables aux cantons qui essaient d’en réduire le nombre, surtout trop petites, dont certaines, comme dans le canton de Fribourg, ont été créées sous forme de paroisses aux XVIe et XVIIe siècles. Ce sont des particularités que l’on retrouve maintenant dans le Jura et dans le canton du Valais. Quelques cantons: Fribourg (le pionnier), suivi de Berne, du Tessin, de Lucerne, du Valais, de Vaud, de Glaris et du Jura, ont mis en place des politiques de fusion. C’est-à-dire que le canton a émis des lignes directrices. On est toujours dans des fusions volontaires, mais des lignes directrices permettent de fixer une base de discussion (cf. Bernard Dafflon, PV de la séance du conseil général de la commune Villars-sur-Glâne du 5 mars 2009, p. 5-6). Ainsi les cantons souhaitent avoir des commues susceptibles d’assurer une bonne gestion des biens publics en limitant la taille critique [ou minimale] à 10'000 habitants. Le canton de Berne souhaite passer de 400 communes à 70, Tessin de 135 à 23 communes (d'ici 2020), Fribourg à 89, Neuchâtel à 8, etc.

Dans certains cantons, comme par exemple Neuchâtel, une « folie des grandeurs » a envahi le monde politique. Or, après la fusion de 15 communes du Val-de-Ruz, en 2011, différents projets englobent des communes, des villes et même un ou plusieurs districts dont le nombre de communes dépasse la taille critique ou souhaitable de 10'000 habitants (les projets « Nouveau Neuchâtel », des « Montagnes neuchâteloises » « Neofusion » [district de Boudry]). On essaie de créer des grandes communes afin qu’elles aient « un poids politique » envers l’Etat et d’autres communes, sans avoir un projet de société et sans se soucier (si elle est une bonne solution pour les citoyens) des avantages que peuvent en retirer les citoyens.

Les grandes et les moyennes communes, de 4’000-5'000 habitants, ont le temps et se lancent dans un processus de fusion qui dure des années, alors que les petites communes de 2'000 et surtout de 200 habitants pensent à la législature suivante et comment trouver assez de candidats pour leurs autorités (conseil général, conseil communal, commission, syndicats intercommunaux…). Selon Bernard Dafflon, une des principales raisons (de fusionner) des petites communes fribourgeoises est le « manque de disponibilité des personnes » dans les organes communaux (pour le conseil général et surtout pour le conseil communal) (cf. Les fusions de communes : pourquoi, comment ?, Fribourg 2009, p. 15).

Cette règle est aussi valable pour le canton de Neuchâtel. Les petites communes du district de Boudry souffrent de la même maladie. L’exemple de la commune de Gorgier en est illustratif. Durant la législature 2012-2016, il n’y avait pas assez de candidats pour le conseil général. Lors des 1ères élections (mai 2012), il manquait 11 membres ; lors des élections complémentaires en octobre 2013 on n’en a trouvé que 6). Ce conseil général auquel il manquait 11 membres a élu les 5 membres du conseil communal (tacitement, sans vote, car il n’y avait que 5 candidats). Ainsi durant ladite législature la population de cette commune n’a pas participé aux élections des organes communaux compétents pour la gestion de biens communs et sans pouvoir empêcher l’élection de certains membres qu’elle juge incapables pour assumer cette tâche. Le conseil communal de la commune de Montalchez fonctionne à 3 membre (au lieu de 5) et celui de la commune de Brot-Dessous à 2 et cette commune risque d’être mise sous tutelle du Conseil d’Etat (cf. http://monovular24.rssing.com/chan-13079605/all_p101.html; L’Express du 11 novembre 2014). On a oublié la règle des « petits pas », surtout lorsqu’il s’agit des petites communes qui ont des difficultés à trouver les gens pour leurs conseils généraux et surtout pour les conseils communaux. Les exemples des cantons de Fribourg et du Tessin sont parlants. Ainsi dans le canton de Fribourg, au début, une fusion réunissait 2.2 communes et, par la suite, cette moyenne s’est élevée à 6.83 fusions, réunissant 19 communes (par an). 10 fusions de communes ont été réalisées en 6 ans dans le district de la Glâne qui était composé en 1999 de 43 communes habitées par seulement 409 habitants en moyenne. Ces fusions ont entrainé la disparition de 13 collectivités publiques et permis aux communes glânoises d’atteindre une population moyenne de 929 habitants. (cf. Anne Schwitter, Bilan intermédiaire et étude de la fusion de la commune de Haut Intyamon, Fribourg 2006, pp. 14-15).

Alors que les hommes politiques de certaines grandes communes souhaitent fusionner pour être plus grands, certaines autres sont trop petites pour assumer les tâches leur incombant. Elles se trouvent dans l’impossibilité d’offrir les prestations et les services publics adaptés aux besoins de leurs habitants, car les infrastructures nécessaires, tels que les bâtiments scolaires ou les aménagements pour l’évacuation des eaux usées, ne sont pas rentables lorsque leur utilisation est limitée aux habitants d’une seule commune. Ces problèmes liés à la dimension des collectivités publiques locales conduisent à la remise en question de la structure territoriale. En effet, les communes sont amenées à collaborer afin d’assumer une offre publique grandissante, augmentation causée par les progrès techniques, la facilité de transport et de communication (cf. Anne Schwitter, Bilan intermédiaire et étude de la fusion de la commune de Haut Intyamon, Fribourg 2006, p. 2).

Les petites communes souffrent d’un double déficit démocratique : non seulement l’exécutif n’est plus élu aux urnes lorsque l’élection est tacite, mais en plus, les citoyens perdent une partie de leur capacité à décider des tâches communales dans la mesure où ces dernières sont déléguées à des associations de communes. Dans les petites communes du canton de Fribourg, de 600 à 1200 habitants, la proportion d’élections tacites est trop élevée (cf. Bernard Dafflon, Analyse socio-économique de trente-deux fusions de communes dans le canton de Fribourg, Fribourg 2003, p. 32). La situation n’est pas meilleure dans le canton de Neuchâtel où cette collaboration intercommunale se fait par le biais des syndicats intercommunaux, mais elle ne fonctionne pas toujours à la satisfaction des communes car cette structure a la personnalité juridique et des organes décisionnels, ce qui amène les communes membres à donner de l’argent sans décider quoi que ce soit. Une telle collaboration affaiblit l’autonomie communale car ce ne sont pas les citoyens qui élisent les membres des organes des syndicats intercommunaux (conseil et comité) mais cette tâche revient aux conseillers généraux souvent élus tacitement. Ainsi les citoyens ne participent pas à ce processus démocratique et restent les observateurs et bien sûr les payeurs. Le seul remède pour éviter ce double déficit est la fusion de communes, qui ainsi unies ont assez de candidats pour les élections communales et qui créent les différents services, soumis à la commune, pour remplacer les syndicats intercommunaux.

Alors que les grandes communes ne peuvent pas fusionner à défaut d’un projet de société, les petites communes, poussées par un manque de candidats pour les élections communales et souffrant d’un double déficit démocratique (élections tacites et collaboration intercommunale) peuvent « fusionner par nécessité » en effectuant une « fusion naturelle » avec une ou plusieurs de ses voisines. Si, par exemple, une « fusion naturelle » des plus petites communes du district de Boudry s’effectue (5 communes bérochales et Brot-Dessous et Rochefort passent de 7 à 2) le nombre des communes à fusionner diminue, ce qui facilite le processus de fusion avec des communes plus grandes, car le refus de fusion de n’importe quelle commune (même celle ayant 100 ou 200 habitants) bloque le processus. En outre, la fusion d’un territoire plus grand tel que le district doit se faire en plusieurs étapes (fusion des petites communes afin de procéder à une fusion des communes semblables selon le nombre d’habitants dans un ou plusieurs districts).

Une idée géniale est apparue dans la commune de Lugano. Pour éviter un « échec lourd », le cas où une commune qui refuse la fusion anéantit les efforts d’autres communes impliquées dans le processus de fusion, la commune de Lugano a trouvé un excellent modus. Elle a établi 8 contrats de fusion, c'est-à-dire qu’elle a conclu chaque fois un contrat de fusion à part (bilatéral) avec une commune voisine (cf. Bernard Dafflon, PV de la séance du conseil général de la commune de Villars-sur-Glâne du 5 mars 2009, p. 16; Elio Genazzi, PV de la séance du conseil général de la commune de Villars-sur-Glâne du 30 septembre 2010, p. 3). Cette manière de procéder pourrait être facilement applicable chez nous. Par exemple, le conseil communal de la commune de Neuchâtel pourrait conclure une convention de fusion avec Peseux et la soumettre ensuite aux conseils généraux et la population de deux communes, et après avec la commune de Corcelles-Cormondrèche, Hauterive, Saint-Blaise… Il serait encore plus facile de passer une telle convention au niveau de la Béroche. Par exemple le conseil communal de la commune de Saint-Aubin-Sauges conclut la convention de fusion avec chacun des conseils communaux des communes voisines : d'abord Vaumarcus-Vernéaz, et après avec celles de Fresens, Montalchez et Gorgier. Si le conseil général ou le peuple d’une commune refuse d’approuver cette convention, cela ne met pas en péril le processus de fusion des communes dont les conseils généraux et la population ont approuvé la convention. Je suis sûr que cette pratique deviendra un outil important pour une fusion, surtout pour celle dite naturelle des petites communes comme celles de la Béroche.

Commentaires (0) 07.11.2014. 15:30

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