Blog de BEROCHEFUSION

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Dragan Bunic, Projet de société

I. Introduction

II. Initiative

III. Etape de réflexion

IV. Etape de l’établissement d’un projet de société

a) Recherche du projet de société des grandes communes

b) Recherche du projet de société des petites communes

V. Etablissement d’une convention de fusion

VI. Conclusions

I. Introduction

Actuellement, de nombreuses fusions de communes sont en cours dans plusieurs cantons. Elles se déroulent selon différentes législations cantonales, mais elles le font en principe pour les mêmes raisons. Il est clair que les communes y trouvent leur intérêt, mais ces fusions sont aussi profitables aux cantons qui essaient d’en réduire le nombre, surtout trop petites, qui n’arrivent pas à assumer les tâches appartenant à une collectivité publique. Ainsi, par exemple, le canton de Berne souhaite passer de 400 communes à 70, Tessin de 135 à 23 communes (d'ici 2020), Fribourg à 89, Neuchâtel à 8, etc.

Les cantons encouragent les communes à fusionner en leur octroyant une aide financière et logistique qui diffère d’un canton à l’autre, mais ils ne les obligent pas à le faire. Néanmoins, si une commune n’arrive plus à assumer les tâches prévues par la loi, le canton la met sous tutelle.

Quant au succès des fusions de communes déjà effectuées, aucune étude systématique n'a été réalisée à part celle dans le canton de Fribourg qui montre que le processus de fusion est une expérience positive ; que toutes les communes qualifient leur fusion de réussite ; que 70% des communes ne changeraient rien par rapport à la procédure entreprise, contre 30% des communes qui amélioreraient la démarche qu'elles ont expérimentée. (cf. Informations: la fusion des communes sous la loupe des principales actrices : un bilan positif et un vrai projet de société https://www.fr.ch/scom/fr/pub/actualites.cfm?fuseaction_pre=Detail&NewsID=24828).

La fusion de communes est un processus qui appartient aux citoyens et aux organes des communes souhaitant se lancer dans un travail sérieux et dur dont le fruit doit être bénéfique non seulement pour les élus, mais avant tout pour la population des communes à fusionner. Différents éléments jouent un rôle.

En se basant sur l’expérience des communes qui ont réussi leur fusion, on pourrait établir quelques points communs pour les fusions de communes. Je dois toutefois admettre que chaque cas de fusion est une « affaire à part » et je ne me permets pas de donner aux communes intéressées par la fusion une « recette miracle » qui les dispenserait d’un travail long, sérieux et difficile, qui représente toutefois des moments exceptionnels pour les élus et les citoyens.

II. Initiative

Une fusion de communes est un processus long et difficile qui exige beaucoup de temps, de ressources humaines et d’efforts. Elle commence par une « étape de réflexion » dont la durée est indéterminée. C’est une phase de maturation durant laquelle les exécutifs (dans le canton de Neuchâtel, les conseils communaux) réfléchissent sur l’opportunité de fusionner, ainsi que sur le périmètre de la fusion. La réflexion porte essentiellement sur les aspects socio-politiques et, en termes généraux, sur les aspects juridiques et financiers (cf. Guide pour les fusions de communes du canton de Vaud).

L’initiative pour une fusion de communes peut avoir différentes sources. D’un exécutif communal (conseil communal) ; d’un parti politique représenté au sein du conseil général ; d’un seul conseiller général qui agit par le biais d’une motion ou proposition ; d’une association (ex, Val-de-Travers)… Cette initiative peut aussi être l’œuvre d’un groupe des citoyens (par exemple dans le canton de Neuchâtel, dix pour-cent des électeurs ou des électrices de la commune peuvent lancer une telle initiative (cf. art. 115 Loi sur les droits politiques)... Si le peuple neuchâtelois accepte le décret du 25 mars 2014 sur une motion populaire au niveau communal, la possibilité du peuple de demander une fusion de communes sera renforcée car le nombre de signatures sera égal au nombre de conseillers généraux (une quarantaine pour les grandes communes et une dizaine pour les petites).

III. Etape de réflexion

Cette phase est intéressante car c’est là que les citoyens, pilotés par un comité d’initiative (au moins 3 personnes), ou par le premier signataire, peuvent exiger des autorités communales d’entamer un processus de fusion de leur commune avec une autre ou avec plusieurs autres. Il va de soi qu’une telle action devrait avoir lieu dans les autres communes concernées (car une fusion ne peut pas être imposée par une commune à une autre, sans égard à sa taille et de nombre d’habitants). Si l’autorité communale après la récolte des signatures n’accepte pas l’initiative populaire, le comité d’initiative ou le premier signataire peuvent saisir les autorités administrative ou judiciaire hors de la commune (Chancellerie d’Etat ou Tribunal cantonal) ou exiger que le peuple se prononce par le biais d’un referendum.

Une fois l’initiative accepté, ce sont les élus (conseillers communaux et/ou conseillers généraux) qui continuent les travaux. Les citoyens peuvent y participer en qualité de membres de différentes commissions chargées d’examiner certains questions d’ordre socio-économique (finance, aménagement du territoire, travaux publics, administration). En effet, après le 2ème désenchevêtrèrent des tâches publiques, ce son les seules tâches purement communales.

Dans cette phase, certaines communes peuvent éteindre leur réflexion à plusieurs projets. Par exemple, certaines communes neuchâteloises (Hauterive, La Tène et Saint-Blaise) ont participé aux trois projets de fusion de communes : Nouveau Neuchâtel, Le Grand Entre-deux-Lacs et la Paroisse politique + Enges. Enfin, fin novembre 2014, les communes de la Tène et de Saint-Blaise ont décidé de continuer leur route vers une fusion avec les communes de Cornaux, Cressier, Enges, Le Landeron et Lignières, alors que celle d'Hauterive a refusé d'adhérer à ce projet (elle continuera probablement sa route vers le « Nouveau Neuchâtel »). Une telle manière de procéder n’est pas mauvaise. Or, grâce à une étude financée par l’ensable des communes intéressées, elles pourraient savoir avec quelles communes elles continueront le processus de fusion.

IV. Etape de l’établissement d’un projet de société

Dès que l’étape de réflexion se termine, les conseils communaux, réunis en principe dans un organe intercommunal (groupe de travail, comité de pilotage ou un autre) cherchent un « projet de société », qui se résume à une réponse à la question du motif de la fusion. Les communes souhaitent fusionner pour différentes raisons, mais dans tous le cas on doit établir un tel projet de société, car il est crucial pour la suite du processus. Pour faire savoir en quoi consiste un tel projet d’une manière globale, Bernard Dafflon, une référence en la matière, dit: « La dimension sociétale d’un projet de fusion de communes concerne les aspects concrets de la vie quotidienne de leurs habitants, indépendamment des questions économiques ou administratives » (cité d’après http://www.vaudruziens.ch/LeProjet.html#LE_PROJET).

Il s’agit d’une étape de préparation de la fusion qui exige un examen minutieux de différentes questions et de leur analyse dans les domaines susmentionnés (finances, aménagement du territoire, travaux publics, administration). Néanmoins, les grandes communes peuvent avoir d’autres questions à examiner ou analyser (tâches propres au service industriel, service juridique, service d’études stratégiques dans le domaine de l’économie, du sport ou un autre).

a) Recherche du projet de société des grandes communes

Comme je l’ai déjà dit, les motifs qui poussent les communes à fusionner sont bien différents. Ils vont d’une situation de « précarité » (on n’arrive pas à trouver assez d’élus pour assumer les t’aches d’une collectivité publique) jusqu’à satisfaire le désir de certains élus d’avoir une grande commune qui fera le poids face aux autorités cantonales et à celles d’autres communes. Néanmoins, elles peuvent être motivées pour d’autres raisons :

• Réaliser un projet d’envergure, qu’aucune des communes intéressées par la fusion ne pourrait faire toute seule. Il peut s’agir de la construction d’un centre sportif ou d’un autre l’objet d’infrastructure, en raison du manque de terrain constructible, de moyens financiers ou d’autres, qu’une seule commune intéressée par la fusion n’arriverait jamais à réaliser ;

• Améliorer la qualité des prestations de l’administration communale. La commune fusionnée peut engager des juristes, économistes, informaticiens, spécialistes d’aménagement du territoire, architectes et autres, ce qu’aucune commune intéressée par la fusion ne pourrait se permettre. La nouvelle commune fusionnée aura un conseil communal composé des professionnels de différentes professions et expériences, qui seront toujours disponibles pour les employés communaux et les citoyens de la commune fusionnée ;

• Supprimer les syndicats intercommunaux en les transformant en services (industriels et autres). Or, ces institutions supra communales ayant une personnalité juridique et des organes échappent souvent au contrôle des communes membres, qui restent leur « bailleurs de fonds » sans possibilité d’influencer leurs décisions et leur politique. Dans certains cas comme au Val-de-Ruz avant la fusion, au niveau administratif, la centaine d’organismes intercommunaux ne permettaient plus une gestion efficace et cohérente (cf. Le projet de Fusion au Val-de-Ruz, http://www.vaudruziens.ch/LeProjet.html#LE_PROJET). Ainsi par la fusion, la nouvelle commune sera en mesure de gérer seule des tâches qui jusqu’alors étaient dans la compétence des syndicats intercommunaux et la participation populaire sera ainsi rétablie dans plusieurs domaines ;

• Selon la situation géographique et les autres spécificités des communes intéressées par la fusion (déneigement, tourisme, agriculture, viticulture…).

On doit régler la question « qui avec qui » (quelles communes ont l’intention de fusionner), quelles sont leurs ressemblances et différences, les liens actuels et historiques qui les unissent ; pourrait-on établir une plus intense collaboration intercommunale plutôt qu’une fusion ; quels seraient les avantages et les inconvénients d’une fusion ; le délai pour réaliser cette fusion (calendrier) ; comment consulter la population et quand, etc.

Dans un rapport de fusion de communes fribourgeoises de Glâne de 2014, on lit ceci : « Une fusion signifie non seulement uniformiser les prestations pour l’ensemble des citoyens, mais surtout développer de nouvelles prestations et de nouveaux services pour les habitants. Devant une mondialisation incessante, la proximité a largement acquis ses lettres de noblesse. Les communes en sont les gardiennes ; non seulement, elles le savent, mais elles le souhaitent. Cependant, elles sont soumises à condition : la commune doit être forte. Une telle fusion répondrait pertinemment à cette condition. Les avantages retirés par une plus grande professionnalisation de l’administration sont sans doute à la hauteur des exigences de plus en plus fortes des citoyens. La professionnalisation permettrait de pouvoir développer un service technique et un service juridique. De tels services deviennent incontournables à l’heure où les exigences formelles et matérielles s’accroissent de manière exponentielle et nécessitent toujours plus de recourir à des mandats externes. Il en va non seulement d’une meilleure maîtrise de ces questions puisque des spécialistes communaux seraient à même de pouvoir gérer l’ensemble de celles-ci, que de pouvoir décharger les élus communaux et leur permettre de concilier leur mandat avec les objectifs politiques et leurs engagements professionnels et familiaux » (cf. Rapport sur le projet de fusion des communes de Glâne centre, Billens-Nennens, Mézières et Romont, août 2014 (cf. http://www.fusion-glane-centre.ch/rapport.pdf).

b) Recherche du projet de société des petites communes

Souvent, en raison de la complexité des tâches des communes intéressées par une fusion, les grandes communes de 10'000 d’habitants et parfois les communes moyennes (de 4’000-5'000 habitants), sont obligées de demander une étude d’une personne ou d’une institution (expert) pour savoir si une fusion des communes se justifie ou non.

Alors que les grandes communes ne peuvent pas fusionner à défaut d’un projet de société, les petites communes, poussées par un manque de candidats pour les élections communales et souffrant d’un double déficit démocratique (élections tacites et collaboration intercommunale) peuvent « fusionner par nécessité » en effectuant une « fusion naturelle » avec une ou plusieurs de leurs voisines. Dans ce cas, elles n’ont pas besoin d’engager un expert et peuvent avec leurs propres forces parvenir à une convention de fusion.

Bernard Dafflon explique que dans le cas des communes fribourgeoises, quand il menait les fusions, c'était le département des communes (donc lui et ses collaborateurs) qui faisaient tout le travail et que les frais pour les communes se limitaient aux jetons de présence. Dans ces cas, les matrices d'inventaire devraient être remplies par des communes. Il n'est pas besoin d'entrer dans des détails extraordinaires. La matrice la plus importante qu'il faut scrupuleusement examiner est celle des collaborations intercommunales (cf. correspondance privé du 9 février 2012). Certains participants à la fusion des communes du Val-de-Travers confirment cela.

Si elles le jugent nécessaire, ces communes peuvent créer des groupes de travail composés d’élus et des citoyens ayant des connaissances particulières dans certaines domaines (finances, aménagement du territoire, travaux publics, administration). Dans le canton de Neuchâtel aussi, les communes intéressées par la fusion ou les groupes de travail peuvent compter sur l’aide du Service des communes. Sans cette aide précieuse, les petites communes, surtout celles de 100 ou 200 habitants, n’oseraient jamais entreprendre une telle démarche.

Ce qu’il faut comprendre dans le cas des petites communes, c’est leur nécessité de compléter leurs organes à la législature suivante : comment trouver assez de candidats pour leurs autorités (conseil général, conseil communal, commission, syndicats intercommunaux…) ? Selon Bernard Dafflon, une des principales raisons (de fusionner) des petites communes fribourgeoises est le « manque de disponibilité des personnes » dans les organes communaux (pour le conseil général et surtout pour le conseil communal) (cf. Les fusions de communes : pourquoi, comment ?, Fribourg 2009, p. 15).

V. Etablissement d’une convention de fusion

Il s’agit d’un « acte final » de fusion de communes qui reste inchangé dès son adoption par les conseils communaux de communes à fusionner jusqu’au vote de la population. Dans le cas de la fusion des petites communes, il est assez facile d’établir une telle convention, mais dans le cas de la fusion de grandes communes, on procède souvent à une étude (par exemple pour savoir quel est le coefficient fiscal suffisant pour la nouvelle commune, qui sera aussi déterminant pour la ranger parmi les bénéficiaires ou bailleurs du fond de péréquation, etc.).

Dana la convention de fusion on dit préciser : territoires de la future commune, nom, siège, nombre d’entreprises, d’associations, armoiries, autorités communales, mode de leur élection et leur entrée en fonction, comptes des communes à fusionner, budget prévisionnel et coefficient fiscal, dissolutions des syndicats intercommunaux, transfert des biens des syndicats intercommunaux dissous et des communes vers la novelle commune, transfert des droits et des obligations, transfert du personnel, droit de cité, législation communale et bien d’autres.

Il faut penser à tous ces éléments, car une fois la convention adoptée par les exécutifs des communes intéressées à la fusion, on ne peut plus rien y changer. Le même texte doit être soumis aux conseillers généraux de ces communes et s’ils l’acceptent au peuple.

VI. Conclusions

• On doit se rendre compte qu’une fusion n’apporte pas de solutions miracles, n’est pas la réponse à toutes les questions. Elle permettra toutefois aux autorités de la nouvelle commune d’affronter le futur dans de meilleures conditions et aux habitants de bénéficier de meilleures prestations, voire de prestations nouvelles.

• Les motifs d'une fusion sont multiples. Ainsi, les petites communes sont souvent confrontées à un manque de candidats aux élections et craignent les législatures à venir. Les grandes communes sont intéressées à une fusion pour d'autres raisons.

• La taille n’est pas le critère principal d’une fusion de communes, mais il n’est pas négligeable non plus. Or, recruter 5 personnes pour un conseil communal sur un total de 5000 habitants se révèle moins difficile que d'en trouver 5 pour chacune des communes qui comptent 100, 200, voire 1000 habitants.

• Lors d’une fusion de communes, le personnel des anciennes communes ne doit pas être licencié et pour chaque employé il faut trouver un poste de travail approprié. Par exemple, si 5 communes fusionnent, on aura 5 administrateurs. Dans la nouvelle commune fusionnée, l’un peut s’occuper du conseil communal, l’autre du conseil général et de différentes commissions, le troisième du service industriel, le quatrième de l’administration et le cinquième de la comptabilité.

• Les citoyens doivent participer aux travaux de fusion dans la mesure du possible, mais ils doivent surtout être informés, objectivement et en détail de tous les points importants, tout du long du processus de fusion.

Commentaires (1) 27.11.2014. 21:50



Dragan Bunic, Fusion de communes par la politique des petits pas

La fusion de communes s’est intensifiée ces dernières années. En 1970 la Suisse avait 3'072 communes, en 1996 2'940 et en 2014 2'352. En 2013, 56 communes ont fusionné (cf. Office fédéral de la statistique). Ce processus s’est accéléré au XXIème siècle. Or, depuis l'an 2000, 547 communes ont disparu (incorporées dans d’autres communes). La fusion la plus emblématique a eu lieu il y a trois ans en Suisse centrale, dans le canton de Glaris. Dans ce cas, 25 communes se sont rapprochées pour donner naissance à 3 grosses communes: Glaris Nord, Glaris et Glaris Sud. On pourrait y ajouter celle da "Grand Lugano".

Les fusions de communes sont aussi profitables aux cantons qui essaient d’en réduire le nombre, surtout trop petites, dont certaines, comme dans le canton de Fribourg, ont été créées sous forme de paroisses aux XVIe et XVIIe siècles. Ce sont des particularités que l’on retrouve maintenant dans le Jura et dans le canton du Valais. Quelques cantons: Fribourg (le pionnier), suivi de Berne, du Tessin, de Lucerne, du Valais, de Vaud, de Glaris et du Jura, ont mis en place des politiques de fusion. C’est-à-dire que le canton a émis des lignes directrices. On est toujours dans des fusions volontaires, mais des lignes directrices permettent de fixer une base de discussion (cf. Bernard Dafflon, PV de la séance du conseil général de la commune Villars-sur-Glâne du 5 mars 2009, p. 5-6). Ainsi les cantons souhaitent avoir des commues susceptibles d’assurer une bonne gestion des biens publics en limitant la taille critique [ou minimale] à 10'000 habitants. Le canton de Berne souhaite passer de 400 communes à 70, Tessin de 135 à 23 communes (d'ici 2020), Fribourg à 89, Neuchâtel à 8, etc.

Dans certains cantons, comme par exemple Neuchâtel, une « folie des grandeurs » a envahi le monde politique. Or, après la fusion de 15 communes du Val-de-Ruz, en 2011, différents projets englobent des communes, des villes et même un ou plusieurs districts dont le nombre de communes dépasse la taille critique ou souhaitable de 10'000 habitants (les projets « Nouveau Neuchâtel », des « Montagnes neuchâteloises » « Neofusion » [district de Boudry]). On essaie de créer des grandes communes afin qu’elles aient « un poids politique » envers l’Etat et d’autres communes, sans avoir un projet de société et sans se soucier (si elle est une bonne solution pour les citoyens) des avantages que peuvent en retirer les citoyens.

Les grandes et les moyennes communes, de 4’000-5'000 habitants, ont le temps et se lancent dans un processus de fusion qui dure des années, alors que les petites communes de 2'000 et surtout de 200 habitants pensent à la législature suivante et comment trouver assez de candidats pour leurs autorités (conseil général, conseil communal, commission, syndicats intercommunaux…). Selon Bernard Dafflon, une des principales raisons (de fusionner) des petites communes fribourgeoises est le « manque de disponibilité des personnes » dans les organes communaux (pour le conseil général et surtout pour le conseil communal) (cf. Les fusions de communes : pourquoi, comment ?, Fribourg 2009, p. 15).

Cette règle est aussi valable pour le canton de Neuchâtel. Les petites communes du district de Boudry souffrent de la même maladie. L’exemple de la commune de Gorgier en est illustratif. Durant la législature 2012-2016, il n’y avait pas assez de candidats pour le conseil général. Lors des 1ères élections (mai 2012), il manquait 11 membres ; lors des élections complémentaires en octobre 2013 on n’en a trouvé que 6). Ce conseil général auquel il manquait 11 membres a élu les 5 membres du conseil communal (tacitement, sans vote, car il n’y avait que 5 candidats). Ainsi durant ladite législature la population de cette commune n’a pas participé aux élections des organes communaux compétents pour la gestion de biens communs et sans pouvoir empêcher l’élection de certains membres qu’elle juge incapables pour assumer cette tâche. Le conseil communal de la commune de Montalchez fonctionne à 3 membre (au lieu de 5) et celui de la commune de Brot-Dessous à 2 et cette commune risque d’être mise sous tutelle du Conseil d’Etat (cf. http://monovular24.rssing.com/chan-13079605/all_p101.html; L’Express du 11 novembre 2014). On a oublié la règle des « petits pas », surtout lorsqu’il s’agit des petites communes qui ont des difficultés à trouver les gens pour leurs conseils généraux et surtout pour les conseils communaux. Les exemples des cantons de Fribourg et du Tessin sont parlants. Ainsi dans le canton de Fribourg, au début, une fusion réunissait 2.2 communes et, par la suite, cette moyenne s’est élevée à 6.83 fusions, réunissant 19 communes (par an). 10 fusions de communes ont été réalisées en 6 ans dans le district de la Glâne qui était composé en 1999 de 43 communes habitées par seulement 409 habitants en moyenne. Ces fusions ont entrainé la disparition de 13 collectivités publiques et permis aux communes glânoises d’atteindre une population moyenne de 929 habitants. (cf. Anne Schwitter, Bilan intermédiaire et étude de la fusion de la commune de Haut Intyamon, Fribourg 2006, pp. 14-15).

Alors que les hommes politiques de certaines grandes communes souhaitent fusionner pour être plus grands, certaines autres sont trop petites pour assumer les tâches leur incombant. Elles se trouvent dans l’impossibilité d’offrir les prestations et les services publics adaptés aux besoins de leurs habitants, car les infrastructures nécessaires, tels que les bâtiments scolaires ou les aménagements pour l’évacuation des eaux usées, ne sont pas rentables lorsque leur utilisation est limitée aux habitants d’une seule commune. Ces problèmes liés à la dimension des collectivités publiques locales conduisent à la remise en question de la structure territoriale. En effet, les communes sont amenées à collaborer afin d’assumer une offre publique grandissante, augmentation causée par les progrès techniques, la facilité de transport et de communication (cf. Anne Schwitter, Bilan intermédiaire et étude de la fusion de la commune de Haut Intyamon, Fribourg 2006, p. 2).

Les petites communes souffrent d’un double déficit démocratique : non seulement l’exécutif n’est plus élu aux urnes lorsque l’élection est tacite, mais en plus, les citoyens perdent une partie de leur capacité à décider des tâches communales dans la mesure où ces dernières sont déléguées à des associations de communes. Dans les petites communes du canton de Fribourg, de 600 à 1200 habitants, la proportion d’élections tacites est trop élevée (cf. Bernard Dafflon, Analyse socio-économique de trente-deux fusions de communes dans le canton de Fribourg, Fribourg 2003, p. 32). La situation n’est pas meilleure dans le canton de Neuchâtel où cette collaboration intercommunale se fait par le biais des syndicats intercommunaux, mais elle ne fonctionne pas toujours à la satisfaction des communes car cette structure a la personnalité juridique et des organes décisionnels, ce qui amène les communes membres à donner de l’argent sans décider quoi que ce soit. Une telle collaboration affaiblit l’autonomie communale car ce ne sont pas les citoyens qui élisent les membres des organes des syndicats intercommunaux (conseil et comité) mais cette tâche revient aux conseillers généraux souvent élus tacitement. Ainsi les citoyens ne participent pas à ce processus démocratique et restent les observateurs et bien sûr les payeurs. Le seul remède pour éviter ce double déficit est la fusion de communes, qui ainsi unies ont assez de candidats pour les élections communales et qui créent les différents services, soumis à la commune, pour remplacer les syndicats intercommunaux.

Alors que les grandes communes ne peuvent pas fusionner à défaut d’un projet de société, les petites communes, poussées par un manque de candidats pour les élections communales et souffrant d’un double déficit démocratique (élections tacites et collaboration intercommunale) peuvent « fusionner par nécessité » en effectuant une « fusion naturelle » avec une ou plusieurs de ses voisines. Si, par exemple, une « fusion naturelle » des plus petites communes du district de Boudry s’effectue (5 communes bérochales et Brot-Dessous et Rochefort passent de 7 à 2) le nombre des communes à fusionner diminue, ce qui facilite le processus de fusion avec des communes plus grandes, car le refus de fusion de n’importe quelle commune (même celle ayant 100 ou 200 habitants) bloque le processus. En outre, la fusion d’un territoire plus grand tel que le district doit se faire en plusieurs étapes (fusion des petites communes afin de procéder à une fusion des communes semblables selon le nombre d’habitants dans un ou plusieurs districts).

Une idée géniale est apparue dans la commune de Lugano. Pour éviter un « échec lourd », le cas où une commune qui refuse la fusion anéantit les efforts d’autres communes impliquées dans le processus de fusion, la commune de Lugano a trouvé un excellent modus. Elle a établi 8 contrats de fusion, c'est-à-dire qu’elle a conclu chaque fois un contrat de fusion à part (bilatéral) avec une commune voisine (cf. Bernard Dafflon, PV de la séance du conseil général de la commune de Villars-sur-Glâne du 5 mars 2009, p. 16; Elio Genazzi, PV de la séance du conseil général de la commune de Villars-sur-Glâne du 30 septembre 2010, p. 3). Cette manière de procéder pourrait être facilement applicable chez nous. Par exemple, le conseil communal de la commune de Neuchâtel pourrait conclure une convention de fusion avec Peseux et la soumettre ensuite aux conseils généraux et la population de deux communes, et après avec la commune de Corcelles-Cormondrèche, Hauterive, Saint-Blaise… Il serait encore plus facile de passer une telle convention au niveau de la Béroche. Par exemple le conseil communal de la commune de Saint-Aubin-Sauges conclut la convention de fusion avec chacun des conseils communaux des communes voisines : d'abord Vaumarcus-Vernéaz, et après avec celles de Fresens, Montalchez et Gorgier. Si le conseil général ou le peuple d’une commune refuse d’approuver cette convention, cela ne met pas en péril le processus de fusion des communes dont les conseils généraux et la population ont approuvé la convention. Je suis sûr que cette pratique deviendra un outil important pour une fusion, surtout pour celle dite naturelle des petites communes comme celles de la Béroche.

Commentaires (0) 07.11.2014. 15:30



Dragan Bunic, Le rôle des districts dans la fusion de communes neuchâteloises

Un peu d’histoire

L’ancienne Constitution neuchâteloise [du 21 novembre 1858], avait une liste des districts : Neuchâtel, Boudry, Val-de-Travers, Val-de-Ruz, Le Locle et La Chaux-de-Fonds (cf. art. 4).

La fusion de communes était possible par force d’Etat « si le besoin l’exige » ou « à la demande des intéressées » (communes) (cf. art. 65). En 1888, 3 fusions ont eu lieu, à savoir (Fenin, Villars et Saules ; Saint-Aubin et Sauges ; et Vaumarcus et Vernéaz).

Quant au district dont la disparition a été récemment annoncée, il faut dire qu’elle a été préparée dans le cadre de la nouvelle Constitution neuchâteloise [du 24 septembre 2000]. Dans le rapport de la commission « Constitution » au Grand Conseil à l’appui d’un projet de la nouvelle Constitution cantonale du 22 novembre 1999, le district est décrit comme « une simple circonscription » qui « n’est pas une collectivité publique, n’a pas, comme le canton et la commune, de compétences ni d’organes qui lui sont propres ; n’a pas de parlement ni de gouvernement élu… » (cf. p. 94). C’est pour cette raison que le projet de constitution ne fixe ni le nombre ni le nom des districts (cf. p. 95). Dans ledit rapport, la commission « Constitution » annonce la suppression des districts et constate que les fusions de communes réduiront le nombre de communes à huit (cf. p. 94).

Bernard Dafflon est aussi pessimiste quant à l’avenir des districts dans le canton de Fribourg. Il dit : « Pour moi, les districts sont des circonscriptions administratives qui mettent en place des tâches de l’Etat. Pour être gentil, le temps des districts a vécu (…) Je peux déjà vous dire que les 7 districts vont mourir tranquillement. Il ne faut pas les pousser dans le précipice, mais c’est une notion désuète. (cf. Bernard Dafflon, PV de la séance du conseil général de la commune Villars-sur-Glâne du 5 mars 2009, p. 14).

Dans le canton de Neuchâtel les districts ont été privés de certains organes comme les offices des poursuites et des faillites, tribunaux de district… afin d’être complètement supprimés (cf. programme de législature 2014-2017 du Conseil d'Etat neuchâtelois).

Actuellement, l’art. 91 de la nouvelle constitution dit que « l’Etat encourage les fusions de communes », mais elle ne peut plus les imposer. Depuis 2000, le Conseil d’Etat, dans son programme de législature, mentionne constamment la fusion de communes comme un de ses objectifs.

Après l’entrée en vigueur de la nouvelle constitution [2002], entre 2008 et 2011, 29 communes neuchâteloises ont fusionné (La Tène : Marin-Epagnier et Thielle-Wavre ; Val-de-Travers : Boveresse, Buttes, Couvet, Fleurier, Les Bayards, Môtiers, Noiraigue, Saint-Sulpice et Travers ; Milvignes : Auvernier, Bôle et Colombier ; Val-de-Ruz : Boudevilliers, Cernier, Chézard-Saint-Martin, Coffrane, Dombresson, Engollon, Fenin-Vilars-Saules, Fontainemelon, Fontaines, Le Pâquier, Les Geneveys-sur-Coffrane, Les Hauts-Geneveys, Montmollin, Savagnier et Villiers).

A la même époque, deux projets n’ont pas abouti (Corcelles-Cormondrèche et Peseux, en [2009] ; Bevaix, Boudry et Cortaillod [2011]). Ajoutons à cette liste les 5 communes de la Béroche (Gorgier, Fresens, Montalchez, Saint-Aubin-Sauges et Vaumarcus), qui ont abandonné le processus de fusion malgré le fait d’avoir obtenu de l’Etat un crédit pour cela [2005].

Projets de fusion de communes en cours

Encouragés par des fusions de communes réussies, depuis 2011, dans notre canton différents projets de fusion de communes sont ouverts. Actuellement, il n’existe pas une commune neuchâteloise qui n’est pas impliquée dans le processus de fusion avec d’autres communes.

Dans les Montagnes neuchâteloises, un projet de fusion de communes regroupe celles de La Chaux-de-Fonds, du Locle, des Planchettes, des Brenets, de La Sagne, de Cerneux-Péquignot, des Ponts-de-Martel, de La Chaux-du-Milieu, de Brot-Plombez et de La Brévine.

Sur le littoral neuchâtelois, actuellement quelques projets de fusion sont en cours :

• Le projet « Grand Entre-deux-Lacs » est un projet de fusion des communes de : Cornaux, Cressier, Enges, Hauterive, La Tène, Le Landeron, Lignières et Saint-Blaise. La spécificité de ce projet est que les communes Hauterive, La Tène et Saint-Blaise (dites communes de la Paroisse) et Enges, sont engagées dans trois études de même nature : Le Nouveau Neuchâtel, Le Grand Entre-deux-Lacs et la Paroisse politique + Enges.

• Le projet « Paroisse politique + Enges » est un projet relatif à la fusion de communes d’Enges, Hauterive, La Tène et Saint-Blaise.

• Le projet « Nouveau Neuchâtel » concerne huit communes (Corcelles-Cormondrèche, Enges, Hauterive, La Tène, Neuchâtel, Peseux, Saint-Blaise et Valangin). Si cette fusion aboutit, on aura la plus grande commune neuchâteloise d’environ 55'000 habitants, soit 1/3 de la population du canton.

• Ajoutons encore un projet de deux communes du district de Boudry (Brot-Dessous et Rochefort).

Aux dernières nouvelles, fin novembre 2014, les communes de Cornaux, Cressier, Enges, La Tène, Le Landeron, Lignières et Saint-Blaise continueront leur route vers la fusion. La commune d'Hauterive a refusé d'adhérer au projet de fusion du GE2L. Il lui reste le projet de « Nouveau Neuchâtel », dont le nombre de communes par ce choix a diminué de 8 à 5 (Corcelles-Cormondrèche, Peseux, Hauterive, Neuchâtel et Valangin). Les communes faisant partie du projet « Grand Entre-deux-Lacs » ont mis sur pied un comité de pilotage pour la fusion de ces 7 communes a défini un calendrier de réalisation. Les législatifs des 7 communes concernées se prononceront tous le 25 juin prochain. En cas d'acceptation, le projet de fusion serait soumis au corps électoral le 29 novembre 2015 (cf. http://www.arcinfo.ch/fr/regions/neuchatel-et-littoral/l-avenir-de-la-construction-de-la-3e-plus-grande-commune-du-canton-se-jouera-dans-les-urnes-en-novembre-2015-557-1375911).

La «fusion naturelle» comprend une fusion de communes qui ont des liens historiques et une intense collaboration. De nombreuses fusions de petites communes fribourgeoises en sont témoin. Chez nous, un exemple est la région de la Béroche où existent des liens historiques entres les villages-communes, où plus de la moitié des sociétés locales ont dans leur nom le mot « Béroche » ou « bérochal », où les citoyens fréquentent les mêmes églises, sont ensevelis dans le même cimentière, font partie des mêmes sociétés locales, de mêmes coopératives, ont de nombreux syndicats intercommunaux…).

La situation est beaucoup plus difficile dans les projets de fusion de communes d’un ou plusieurs districts (par exemple Boudry, La Chaux-de-Fonds et Le Locle…). Comment trouver les « liens étroits » entre la commune de La Chaux-de-Fonds et de La Chaux-du-Milieu, entre les communes de Peseux et de Vaumarcus ? Comment trouver un projet qui serait acceptable pour les citoyens de toutes les communes des Montagnes neuchâteloises ou de l’actuel district de Boudry ?

Après la fusion de 15 communes du Val-de-Ruz, une « folie de grandeur » a envahi le monde politique. On essaie de créer des grandes communes afin qu’elles aient « un poids politique » envers l’Etat et d’autres communes, sans projet de société et sans se soucier si elle est une bonne solution pour les citoyens. Dans un des contacts avec le professeur Bernard Dafflon, j’ai appris que les paroisses religieuses ont joué un rôle important dans la fusion de petites communes voisines dans le canton de Fribourg. Bien sûr que la religion n’a rien à voir là, mais le fait d’appartenir à la même paroisse, de se côtoyer en fréquentant la même l’église, en faisant partie des mêmes sociétés locales, etc. contribuent à ce que l’idée sur la fusion passe plus facilement.

On oublie aussi que dans la fusion de certaines communes neuchâteloises la chance a aussi joué un rôle important. Dans une commune les membres du Conseil général votent 2 oui, 1 non et 3 s’abstiennent, dans une autre le oui a remporté par 6 voix, dans une autre une famille hostile à la fusion est partie en vacances sans voter contre, ce qui a eu pour conséquence que le oui l’emporte. Si l’on regarde le résultat du oui lors des «fusions naturelles» de communes fribourgeoises, le oui obtient un pourcentage important (par exemple lors de la fusion des communes fribourgeoises d’Enney, Estavannens et Villars-sous-Mont, le oui de la population a dépassé 90% (cf. http://www.lagrue.ch/archives/2003/03.09.13/gruyere.htm).

La situation se complique d’avantage par le fait que certaines communes participent à plusieurs projets (exemples déjà cités des communes de Hauterive, La Tène et Saint-Blaise qui sont engagées dans trois études de même nature ; Le Nouveau Neuchâtel, Le Grand Entre-deux-Lacs et la Paroisse politique + Enges ; de commune de Peseux qui participe au projet de « Nouveau Neuchâtel » et de « Neofusion »…).

Fusion des communes dans les districts

Le principal problème de fusion de communes dans les districts est de trouver un projet qui sera acceptable pour toutes les communes et, surtout, les citoyens, ce qui n’est pas une tâche facile, étant donné que le district n’a pas créé des liens forts entre les communes sur son territoire. Une exception pourrait être le district de Val-de-Travers dont les communes avaient des liens historiques et une longe collaboration dans le cadre de l’Association Région Val-de-Travers afin de mieux développer les projets financés par la Loi fédérale sur l’aide à l’investissement pour les régions de montagnes (LIM) qui avait pour but de soutenir le développement (économique) dans les régions de montagnes de Suisse via la régionalisation et la promotion de projets d’infrastructures. Entre 2002 et 2005, j’avais eu plusieurs contacts avec son secrétaire régional, M. Julien Spacio, qui m’a fait savoir que c’était bien cette association qui a proposé la fusion de communes du district de Val-de-Travers et qui s’est beaucoup investie dans le processus de la fusion.

On pourrait dire que la situation du Val-de-Ruz est assez semblable à celle du Val-de-Travers. Néanmoins, malgré le fait d’avoir une histoire commune et une longue collaboration au sens d’une Association Région, ni l’un ni l’autre de ces deux districts n’ont réussi la fusion de toutes leurs communes : au Val-de-Travers, deux communes n’ont pas voulu fusionner (La Côte-aux-Fées et Les Verrières), et au Val-de-Ruz une (Valangin).

Etant donné que l’objectif de Neofusion littoral ouest est une fusion de communes du district de Boudry, elle ressemble beaucoup au projet du « Nouveau Neuchâtel », car certaines communes participent à d’autres processus (les communes de Corcelles-Cormondrèche et de Peseux participent au projet de « Nouveau Neuchâtel » et celles de Brot-Dessous et de Rochefort à un projet de leur fusion). Ajoutons encore que les 5 communes bérochales n’ont pas encore complètement abandonné le projet relatif à la fusion dans une commune la Béroche. La seule différence est que notre projet est « calqué » sur le district, ce qui n’est pas le cas avec le projet du « Nouveau Neuchâtel », qui n’englobe pas toutes les communes du district de Neuchâtel (Cornaux, Cressier, Le Landeron, Lignières) et englobe certaines autres, sises dans les autres districts (Corcelles-Cormondrèche et Peseux, du district de Boudry, et Valangin, du district de Val-de-Ruz).

Le comité de pilotage de « Nouveau Neuchâtel » a confié à l’Association RUN la réalisation d’une étude relative à la fusion de ces huit communes. Si Neofusion demande une étude pour la fusion de communes de l’actuel district de Boudry (excepté la commune de Corcelles-Cormondrèche), on y trouverait très probablement les mêmes constatations.

Il me semble que le contenu de l’étude RUN relative au « Nouveau Neuchâtel », pourrait donner certaines réponses que nous posons au sein de Neofusion. Selon cette étude, « la réforme institutionnelle est nécessaire pour rendre adéquats les institutions et les espaces fonctionnels dans lesquels vit la population. La fusion de communes est une solution, mais elle doit se réaliser dans des conditions spécifiques pour transformer le projet de société en succès institutionnel ». Elle soulève des questions qui ne peuvent pas uniquement être résolues par une fusion. C’est une opportunité pour les communes de réfléchir à la forme institutionnelle qui rend nécessaire le fonctionnement d’une agglomération au sens institutionnel (cf. rapport du 22 juillet 2011). Pour cette raison, dans son étude relative au projet « Nouveau Neuchâtel », le Réseau urbain neuchâtelois prévoit plusieurs scénarios :

• Statu quo. Ce scénario illustre la situation actuelle ;

• Nouveau Neuchâtel. Ce scénario se base sur la volonté manifestée par les huit communes de construire l’agglomération du Littoral (Corcelles-Cormondrèche, Enges, Hauterive, La Tène, Neuchâtel, Peseux, Saint-Blaise et Valangin) ;

• Neuchâtel-Ouest / La Paroisse. Ce scénario se fonde sur les grappes de collaboration apparues au cours de l’analyse. Deux subdivisions sont suggérées : Neuchâtel-Ouest (Corcelles-Cormondrèche, Peseux, Neuchâtel, Valangin) et La Paroisse (Hauterive, Saint-Blaise, La Tène, Enges) (cf. rapport précité).

L’étude susmentionnée souligne que « trois scénarios sont développés au travers de cette étude stratégique qui se veut neutre et qui n’a pas pour objectif de prendre parti pour l’un ou l’autre des scénarios. L’étude est uniquement une aide à la décision politique ».

Chez nous, la situation actuelle nous oblige aussi à envisager plusieurs scénarios, car il n’existe l’unanimité ni chez les autorités politiques, ni chez les citoyens pour créer une nouvelle commune en fusionnant toutes les communes du district de Boudry.

Or, la commune de Corcelles-Cormondrèche a déjà décliné notre invitation ; celle de Peseux est géographiquement plus proche de Neuchâtel que de Vaumarcus ; la commune de Milvignes a récemment réussi la fusion de trois communes et il est peu probable que les autorités politiques et surtout ses citoyens soient prêt pour une nouvelle fusion.

En outre, les citoyens (internautes) proposent une division de l’actuel district de Boudry en plusieurs parties, à savoir :

Primo :

1. Peseux, Milvignes, Rochefort et Brot-Dessous,

2. Béroche, Bevaix, Boudry et Cortaillod.

Deuxio :

1. Peseux et Corcelles-Cormondrèche ;

2. Milvignes, Boudry, Cortaillod, Bevaix et la Béroche ;

3. Val-de-Ruz, Brot-Dessous et Rochefort.

Deux internautes soulignent que les communes de l’actuel district de Boudry ont plusieurs points de repère forts, à savoir :

- La paroisse du Joran ;

- Les centres scolaires ;

- Les guichets sociaux, ayant leur siège à Peseux, Colombier et à Cernier.

Quand faut-il consulter les citoyens ?

« Il faut bien choisir le moment pour consulter les citoyens ; un passage devant le peuple se prépare ». Je cite souvent cette phrase du prof. Bernard Dafflon, qui, en sa qualité de chef du service des communes fribourgeoises et après en qualité de professeur de lUNIFR, a effectué quelques dizaines de fusions de communes.

Cela a été confirmé à la Béroche. Lors des sondages effectués entre 2004 et 2005, les populations s’étaient montrées nettement plus sceptiques par rapport à une éventuelle fusion de communes bérochales (3% d’avis favorables à Fresens, 9% à Vaumarcus, 12% à Montalchez, 21% à Gorgier et 26% à Saint-Aubin). Ce résultat s’est nettement amélioré en 2011 [30% à Fresens, 60% à Vaumarcus, 45% à Montalchez, 45% à Gorgier et 55% à Saint-Aubin]. En outre, 57% de la population estiment que les cinq communes de la Béroche devraient fusionner en une seule étape et 62% pensent que leur commune ne pourrait rester à l'écart de ce processus si toutes les autres communes de la Béroche décidaient de fusionner (cf. sondage de la population bérochale effectué par le RUN en février 2011).

Cette différence est due au fait qu’entre 2004-2005, il n’y avait aucune « préparation » de la population pour la fusion, alors qu’après l'Association Région La Béroche a été créée (2009), puis les communes bérochales ont participé à la Fête des Vendanges de Neuchâtel (2010), ce qui a rapproché les gens de cette région et changé leur avis par rapport à l’éventuelle fusion.

Pour notre cas (fusion de communes de l’actuel district de Boudry), il faut « préparer » la population de notre région (par le biais de la presse, quelques jours voire semaines avant la séance publique) afin de pouvoir s’« accrocher » à quelque chose de concret et non plonger dans la notion abstraite et théorique de la fusion. Il ne faut pas oublier qu’une fusion doit également proposer une forme innovante et crédible de projet de société auquel les citoyens soient capables de s’identifier.

Pour les raisons déjà exposées, il est très difficile d’« offrir » quelque chose de convaincant, mais on pourrait essayer avec ces quelques points. La fusion apportera :

- l’économie des membres d’organes législatifs et exécutifs ;

- l’augmentation de la capacité financière de la commune fusionnée lui permettant de réaliser des projets d’envergure et d’intervenir dans les endroits (anciennes communes) pour investir dans l’infrastructure ou son entretien ;

- des économies d'échelle (unification des ressources et rationalisation de leur utilisation, amélioration des prestations aux citoyens, renforcement de la capacité contributive et amélioration d'investissement, contribution de l'Etat à la fusion, etc.) ;

- l’augmentation du poids politique de la commune fusionnée face à l'Etat ou à d'autres collectivités publiques ;

- se débarrasser des syndicats intercommunaux qui, ayant la personnalité juridique et le pouvoir décisionnel affaiblissent l’autonomie communale et les remplacer par un ou plusieurs services publics qui sont dirigés par la commune;

- l'amélioration de la situation dans le domaine de l’aménagement du territoire ;

- assurer un meilleur soutien à toutes les sociétés locales en leur accordant de l’aide et assurant l’infrastructure appropriée pour un exercice de leurs activités et présentation de leurs prestations ;

- mieux coordonner les activités de nos viticulteurs et agriculteurs en les incorporant dans le processus du tourisme léger, qui leur permettrait le placement de leurs produits du terroir ;

- assurer la participation des sociétés locales et des viticulteurs et agriculteurs à un programme « tourisme littoral de l’ouest neuchâtelois » en créant quelques points (emplacements avec des éventuelles navettes permettant le déplacement d’un point à l’autre) où les visiteurs pourraient s’arrêter, voir une pièce de théâtre, écouter de la musique… et goûter les produits locaux du terroir ;

- les noms des villages et les éléments qui constituent l'identité de nos concitoyens ne disparaissent pas ; - les citoyens nés dans une des communes fusionnées gardent leur origine (cf. modification de la Loi sur le droit de cité neuchâtelois [LCDN] du 4 septembre 2012) ;

Quelqu'un a dit qu'« une fusion ne s'étudie pas, elle se décide ». Le professeur Bernard Dafflon dit que « la dimension sociétale d'un projet de fusion de communes concerne les aspects concrets de la vie quotidienne de leurs habitants, indépendamment des questions économiques ou administratives. Cela veut dire, qu'on ne fusionne pas uniquement pour résoudre des problèmes financiers (baisser l'impôt), mais aussi pour accroître le potentiel fiscal et pouvoir faire des investissements autrement insupportables ». Néanmoins, il faut convaincre les autorités communales (conseils communaux et conseils généraux) et les citoyens que la fusion apportera quelque chose qui pourrait, si non tout de suite, du moins à long terme, être bénéfique pour eux.

Commentaires (1) 12.10.2014. 16:33

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