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Dragan Bunic, Fusion de communes par la politique des petits pas

La fusion de communes s’est intensifiée ces dernières années. En 1970 la Suisse avait 3'072 communes, en 1996 2'940 et en 2014 2'352. En 2013, 56 communes ont fusionné (cf. Office fédéral de la statistique). Ce processus s’est accéléré au XXIème siècle. Or, depuis l'an 2000, 547 communes ont disparu (incorporées dans d’autres communes). La fusion la plus emblématique a eu lieu il y a trois ans en Suisse centrale, dans le canton de Glaris. Dans ce cas, 25 communes se sont rapprochées pour donner naissance à 3 grosses communes: Glaris Nord, Glaris et Glaris Sud. On pourrait y ajouter celle da "Grand Lugano".

Les fusions de communes sont aussi profitables aux cantons qui essaient d’en réduire le nombre, surtout trop petites, dont certaines, comme dans le canton de Fribourg, ont été créées sous forme de paroisses aux XVIe et XVIIe siècles. Ce sont des particularités que l’on retrouve maintenant dans le Jura et dans le canton du Valais. Quelques cantons: Fribourg (le pionnier), suivi de Berne, du Tessin, de Lucerne, du Valais, de Vaud, de Glaris et du Jura, ont mis en place des politiques de fusion. C’est-à-dire que le canton a émis des lignes directrices. On est toujours dans des fusions volontaires, mais des lignes directrices permettent de fixer une base de discussion (cf. Bernard Dafflon, PV de la séance du conseil général de la commune Villars-sur-Glâne du 5 mars 2009, p. 5-6). Ainsi les cantons souhaitent avoir des commues susceptibles d’assurer une bonne gestion des biens publics en limitant la taille critique [ou minimale] à 10'000 habitants. Le canton de Berne souhaite passer de 400 communes à 70, Tessin de 135 à 23 communes (d'ici 2020), Fribourg à 89, Neuchâtel à 8, etc.

Dans certains cantons, comme par exemple Neuchâtel, une « folie des grandeurs » a envahi le monde politique. Or, après la fusion de 15 communes du Val-de-Ruz, en 2011, différents projets englobent des communes, des villes et même un ou plusieurs districts dont le nombre de communes dépasse la taille critique ou souhaitable de 10'000 habitants (les projets « Nouveau Neuchâtel », des « Montagnes neuchâteloises » « Neofusion » [district de Boudry]). On essaie de créer des grandes communes afin qu’elles aient « un poids politique » envers l’Etat et d’autres communes, sans avoir un projet de société et sans se soucier (si elle est une bonne solution pour les citoyens) des avantages que peuvent en retirer les citoyens.

Les grandes et les moyennes communes, de 4’000-5'000 habitants, ont le temps et se lancent dans un processus de fusion qui dure des années, alors que les petites communes de 2'000 et surtout de 200 habitants pensent à la législature suivante et comment trouver assez de candidats pour leurs autorités (conseil général, conseil communal, commission, syndicats intercommunaux…). Selon Bernard Dafflon, une des principales raisons (de fusionner) des petites communes fribourgeoises est le « manque de disponibilité des personnes » dans les organes communaux (pour le conseil général et surtout pour le conseil communal) (cf. Les fusions de communes : pourquoi, comment ?, Fribourg 2009, p. 15).

Cette règle est aussi valable pour le canton de Neuchâtel. Les petites communes du district de Boudry souffrent de la même maladie. L’exemple de la commune de Gorgier en est illustratif. Durant la législature 2012-2016, il n’y avait pas assez de candidats pour le conseil général. Lors des 1ères élections (mai 2012), il manquait 11 membres ; lors des élections complémentaires en octobre 2013 on n’en a trouvé que 6). Ce conseil général auquel il manquait 11 membres a élu les 5 membres du conseil communal (tacitement, sans vote, car il n’y avait que 5 candidats). Ainsi durant ladite législature la population de cette commune n’a pas participé aux élections des organes communaux compétents pour la gestion de biens communs et sans pouvoir empêcher l’élection de certains membres qu’elle juge incapables pour assumer cette tâche. Le conseil communal de la commune de Montalchez fonctionne à 3 membre (au lieu de 5) et celui de la commune de Brot-Dessous à 2 et cette commune risque d’être mise sous tutelle du Conseil d’Etat (cf. http://monovular24.rssing.com/chan-13079605/all_p101.html; L’Express du 11 novembre 2014). On a oublié la règle des « petits pas », surtout lorsqu’il s’agit des petites communes qui ont des difficultés à trouver les gens pour leurs conseils généraux et surtout pour les conseils communaux. Les exemples des cantons de Fribourg et du Tessin sont parlants. Ainsi dans le canton de Fribourg, au début, une fusion réunissait 2.2 communes et, par la suite, cette moyenne s’est élevée à 6.83 fusions, réunissant 19 communes (par an). 10 fusions de communes ont été réalisées en 6 ans dans le district de la Glâne qui était composé en 1999 de 43 communes habitées par seulement 409 habitants en moyenne. Ces fusions ont entrainé la disparition de 13 collectivités publiques et permis aux communes glânoises d’atteindre une population moyenne de 929 habitants. (cf. Anne Schwitter, Bilan intermédiaire et étude de la fusion de la commune de Haut Intyamon, Fribourg 2006, pp. 14-15).

Alors que les hommes politiques de certaines grandes communes souhaitent fusionner pour être plus grands, certaines autres sont trop petites pour assumer les tâches leur incombant. Elles se trouvent dans l’impossibilité d’offrir les prestations et les services publics adaptés aux besoins de leurs habitants, car les infrastructures nécessaires, tels que les bâtiments scolaires ou les aménagements pour l’évacuation des eaux usées, ne sont pas rentables lorsque leur utilisation est limitée aux habitants d’une seule commune. Ces problèmes liés à la dimension des collectivités publiques locales conduisent à la remise en question de la structure territoriale. En effet, les communes sont amenées à collaborer afin d’assumer une offre publique grandissante, augmentation causée par les progrès techniques, la facilité de transport et de communication (cf. Anne Schwitter, Bilan intermédiaire et étude de la fusion de la commune de Haut Intyamon, Fribourg 2006, p. 2).

Les petites communes souffrent d’un double déficit démocratique : non seulement l’exécutif n’est plus élu aux urnes lorsque l’élection est tacite, mais en plus, les citoyens perdent une partie de leur capacité à décider des tâches communales dans la mesure où ces dernières sont déléguées à des associations de communes. Dans les petites communes du canton de Fribourg, de 600 à 1200 habitants, la proportion d’élections tacites est trop élevée (cf. Bernard Dafflon, Analyse socio-économique de trente-deux fusions de communes dans le canton de Fribourg, Fribourg 2003, p. 32). La situation n’est pas meilleure dans le canton de Neuchâtel où cette collaboration intercommunale se fait par le biais des syndicats intercommunaux, mais elle ne fonctionne pas toujours à la satisfaction des communes car cette structure a la personnalité juridique et des organes décisionnels, ce qui amène les communes membres à donner de l’argent sans décider quoi que ce soit. Une telle collaboration affaiblit l’autonomie communale car ce ne sont pas les citoyens qui élisent les membres des organes des syndicats intercommunaux (conseil et comité) mais cette tâche revient aux conseillers généraux souvent élus tacitement. Ainsi les citoyens ne participent pas à ce processus démocratique et restent les observateurs et bien sûr les payeurs. Le seul remède pour éviter ce double déficit est la fusion de communes, qui ainsi unies ont assez de candidats pour les élections communales et qui créent les différents services, soumis à la commune, pour remplacer les syndicats intercommunaux.

Alors que les grandes communes ne peuvent pas fusionner à défaut d’un projet de société, les petites communes, poussées par un manque de candidats pour les élections communales et souffrant d’un double déficit démocratique (élections tacites et collaboration intercommunale) peuvent « fusionner par nécessité » en effectuant une « fusion naturelle » avec une ou plusieurs de ses voisines. Si, par exemple, une « fusion naturelle » des plus petites communes du district de Boudry s’effectue (5 communes bérochales et Brot-Dessous et Rochefort passent de 7 à 2) le nombre des communes à fusionner diminue, ce qui facilite le processus de fusion avec des communes plus grandes, car le refus de fusion de n’importe quelle commune (même celle ayant 100 ou 200 habitants) bloque le processus. En outre, la fusion d’un territoire plus grand tel que le district doit se faire en plusieurs étapes (fusion des petites communes afin de procéder à une fusion des communes semblables selon le nombre d’habitants dans un ou plusieurs districts).

Une idée géniale est apparue dans la commune de Lugano. Pour éviter un « échec lourd », le cas où une commune qui refuse la fusion anéantit les efforts d’autres communes impliquées dans le processus de fusion, la commune de Lugano a trouvé un excellent modus. Elle a établi 8 contrats de fusion, c'est-à-dire qu’elle a conclu chaque fois un contrat de fusion à part (bilatéral) avec une commune voisine (cf. Bernard Dafflon, PV de la séance du conseil général de la commune de Villars-sur-Glâne du 5 mars 2009, p. 16; Elio Genazzi, PV de la séance du conseil général de la commune de Villars-sur-Glâne du 30 septembre 2010, p. 3). Cette manière de procéder pourrait être facilement applicable chez nous. Par exemple, le conseil communal de la commune de Neuchâtel pourrait conclure une convention de fusion avec Peseux et la soumettre ensuite aux conseils généraux et la population de deux communes, et après avec la commune de Corcelles-Cormondrèche, Hauterive, Saint-Blaise… Il serait encore plus facile de passer une telle convention au niveau de la Béroche. Par exemple le conseil communal de la commune de Saint-Aubin-Sauges conclut la convention de fusion avec chacun des conseils communaux des communes voisines : d'abord Vaumarcus-Vernéaz, et après avec celles de Fresens, Montalchez et Gorgier. Si le conseil général ou le peuple d’une commune refuse d’approuver cette convention, cela ne met pas en péril le processus de fusion des communes dont les conseils généraux et la population ont approuvé la convention. Je suis sûr que cette pratique deviendra un outil important pour une fusion, surtout pour celle dite naturelle des petites communes comme celles de la Béroche.

07.11.2014. 15:30

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