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Dragan Bunic, Projet de société

I. Introduction

II. Initiative

III. Etape de réflexion

IV. Etape de l’établissement d’un projet de société

a) Recherche du projet de société des grandes communes

b) Recherche du projet de société des petites communes

V. Etablissement d’une convention de fusion

VI. Conclusions

I. Introduction

Actuellement, de nombreuses fusions de communes sont en cours dans plusieurs cantons. Elles se déroulent selon différentes législations cantonales, mais elles le font en principe pour les mêmes raisons. Il est clair que les communes y trouvent leur intérêt, mais ces fusions sont aussi profitables aux cantons qui essaient d’en réduire le nombre, surtout trop petites, qui n’arrivent pas à assumer les tâches appartenant à une collectivité publique. Ainsi, par exemple, le canton de Berne souhaite passer de 400 communes à 70, Tessin de 135 à 23 communes (d'ici 2020), Fribourg à 89, Neuchâtel à 8, etc.

Les cantons encouragent les communes à fusionner en leur octroyant une aide financière et logistique qui diffère d’un canton à l’autre, mais ils ne les obligent pas à le faire. Néanmoins, si une commune n’arrive plus à assumer les tâches prévues par la loi, le canton la met sous tutelle.

Quant au succès des fusions de communes déjà effectuées, aucune étude systématique n'a été réalisée à part celle dans le canton de Fribourg qui montre que le processus de fusion est une expérience positive ; que toutes les communes qualifient leur fusion de réussite ; que 70% des communes ne changeraient rien par rapport à la procédure entreprise, contre 30% des communes qui amélioreraient la démarche qu'elles ont expérimentée. (cf. Informations: la fusion des communes sous la loupe des principales actrices : un bilan positif et un vrai projet de société https://www.fr.ch/scom/fr/pub/actualites.cfm?fuseaction_pre=Detail&NewsID=24828).

La fusion de communes est un processus qui appartient aux citoyens et aux organes des communes souhaitant se lancer dans un travail sérieux et dur dont le fruit doit être bénéfique non seulement pour les élus, mais avant tout pour la population des communes à fusionner. Différents éléments jouent un rôle.

En se basant sur l’expérience des communes qui ont réussi leur fusion, on pourrait établir quelques points communs pour les fusions de communes. Je dois toutefois admettre que chaque cas de fusion est une « affaire à part » et je ne me permets pas de donner aux communes intéressées par la fusion une « recette miracle » qui les dispenserait d’un travail long, sérieux et difficile, qui représente toutefois des moments exceptionnels pour les élus et les citoyens.

II. Initiative

Une fusion de communes est un processus long et difficile qui exige beaucoup de temps, de ressources humaines et d’efforts. Elle commence par une « étape de réflexion » dont la durée est indéterminée. C’est une phase de maturation durant laquelle les exécutifs (dans le canton de Neuchâtel, les conseils communaux) réfléchissent sur l’opportunité de fusionner, ainsi que sur le périmètre de la fusion. La réflexion porte essentiellement sur les aspects socio-politiques et, en termes généraux, sur les aspects juridiques et financiers (cf. Guide pour les fusions de communes du canton de Vaud).

L’initiative pour une fusion de communes peut avoir différentes sources. D’un exécutif communal (conseil communal) ; d’un parti politique représenté au sein du conseil général ; d’un seul conseiller général qui agit par le biais d’une motion ou proposition ; d’une association (ex, Val-de-Travers)… Cette initiative peut aussi être l’œuvre d’un groupe des citoyens (par exemple dans le canton de Neuchâtel, dix pour-cent des électeurs ou des électrices de la commune peuvent lancer une telle initiative (cf. art. 115 Loi sur les droits politiques)... Si le peuple neuchâtelois accepte le décret du 25 mars 2014 sur une motion populaire au niveau communal, la possibilité du peuple de demander une fusion de communes sera renforcée car le nombre de signatures sera égal au nombre de conseillers généraux (une quarantaine pour les grandes communes et une dizaine pour les petites).

III. Etape de réflexion

Cette phase est intéressante car c’est là que les citoyens, pilotés par un comité d’initiative (au moins 3 personnes), ou par le premier signataire, peuvent exiger des autorités communales d’entamer un processus de fusion de leur commune avec une autre ou avec plusieurs autres. Il va de soi qu’une telle action devrait avoir lieu dans les autres communes concernées (car une fusion ne peut pas être imposée par une commune à une autre, sans égard à sa taille et de nombre d’habitants). Si l’autorité communale après la récolte des signatures n’accepte pas l’initiative populaire, le comité d’initiative ou le premier signataire peuvent saisir les autorités administrative ou judiciaire hors de la commune (Chancellerie d’Etat ou Tribunal cantonal) ou exiger que le peuple se prononce par le biais d’un referendum.

Une fois l’initiative accepté, ce sont les élus (conseillers communaux et/ou conseillers généraux) qui continuent les travaux. Les citoyens peuvent y participer en qualité de membres de différentes commissions chargées d’examiner certains questions d’ordre socio-économique (finance, aménagement du territoire, travaux publics, administration). En effet, après le 2ème désenchevêtrèrent des tâches publiques, ce son les seules tâches purement communales.

Dans cette phase, certaines communes peuvent éteindre leur réflexion à plusieurs projets. Par exemple, certaines communes neuchâteloises (Hauterive, La Tène et Saint-Blaise) ont participé aux trois projets de fusion de communes : Nouveau Neuchâtel, Le Grand Entre-deux-Lacs et la Paroisse politique + Enges. Enfin, fin novembre 2014, les communes de la Tène et de Saint-Blaise ont décidé de continuer leur route vers une fusion avec les communes de Cornaux, Cressier, Enges, Le Landeron et Lignières, alors que celle d'Hauterive a refusé d'adhérer à ce projet (elle continuera probablement sa route vers le « Nouveau Neuchâtel »). Une telle manière de procéder n’est pas mauvaise. Or, grâce à une étude financée par l’ensable des communes intéressées, elles pourraient savoir avec quelles communes elles continueront le processus de fusion.

IV. Etape de l’établissement d’un projet de société

Dès que l’étape de réflexion se termine, les conseils communaux, réunis en principe dans un organe intercommunal (groupe de travail, comité de pilotage ou un autre) cherchent un « projet de société », qui se résume à une réponse à la question du motif de la fusion. Les communes souhaitent fusionner pour différentes raisons, mais dans tous le cas on doit établir un tel projet de société, car il est crucial pour la suite du processus. Pour faire savoir en quoi consiste un tel projet d’une manière globale, Bernard Dafflon, une référence en la matière, dit: « La dimension sociétale d’un projet de fusion de communes concerne les aspects concrets de la vie quotidienne de leurs habitants, indépendamment des questions économiques ou administratives » (cité d’après http://www.vaudruziens.ch/LeProjet.html#LE_PROJET).

Il s’agit d’une étape de préparation de la fusion qui exige un examen minutieux de différentes questions et de leur analyse dans les domaines susmentionnés (finances, aménagement du territoire, travaux publics, administration). Néanmoins, les grandes communes peuvent avoir d’autres questions à examiner ou analyser (tâches propres au service industriel, service juridique, service d’études stratégiques dans le domaine de l’économie, du sport ou un autre).

a) Recherche du projet de société des grandes communes

Comme je l’ai déjà dit, les motifs qui poussent les communes à fusionner sont bien différents. Ils vont d’une situation de « précarité » (on n’arrive pas à trouver assez d’élus pour assumer les t’aches d’une collectivité publique) jusqu’à satisfaire le désir de certains élus d’avoir une grande commune qui fera le poids face aux autorités cantonales et à celles d’autres communes. Néanmoins, elles peuvent être motivées pour d’autres raisons :

• Réaliser un projet d’envergure, qu’aucune des communes intéressées par la fusion ne pourrait faire toute seule. Il peut s’agir de la construction d’un centre sportif ou d’un autre l’objet d’infrastructure, en raison du manque de terrain constructible, de moyens financiers ou d’autres, qu’une seule commune intéressée par la fusion n’arriverait jamais à réaliser ;

• Améliorer la qualité des prestations de l’administration communale. La commune fusionnée peut engager des juristes, économistes, informaticiens, spécialistes d’aménagement du territoire, architectes et autres, ce qu’aucune commune intéressée par la fusion ne pourrait se permettre. La nouvelle commune fusionnée aura un conseil communal composé des professionnels de différentes professions et expériences, qui seront toujours disponibles pour les employés communaux et les citoyens de la commune fusionnée ;

• Supprimer les syndicats intercommunaux en les transformant en services (industriels et autres). Or, ces institutions supra communales ayant une personnalité juridique et des organes échappent souvent au contrôle des communes membres, qui restent leur « bailleurs de fonds » sans possibilité d’influencer leurs décisions et leur politique. Dans certains cas comme au Val-de-Ruz avant la fusion, au niveau administratif, la centaine d’organismes intercommunaux ne permettaient plus une gestion efficace et cohérente (cf. Le projet de Fusion au Val-de-Ruz, http://www.vaudruziens.ch/LeProjet.html#LE_PROJET). Ainsi par la fusion, la nouvelle commune sera en mesure de gérer seule des tâches qui jusqu’alors étaient dans la compétence des syndicats intercommunaux et la participation populaire sera ainsi rétablie dans plusieurs domaines ;

• Selon la situation géographique et les autres spécificités des communes intéressées par la fusion (déneigement, tourisme, agriculture, viticulture…).

On doit régler la question « qui avec qui » (quelles communes ont l’intention de fusionner), quelles sont leurs ressemblances et différences, les liens actuels et historiques qui les unissent ; pourrait-on établir une plus intense collaboration intercommunale plutôt qu’une fusion ; quels seraient les avantages et les inconvénients d’une fusion ; le délai pour réaliser cette fusion (calendrier) ; comment consulter la population et quand, etc.

Dans un rapport de fusion de communes fribourgeoises de Glâne de 2014, on lit ceci : « Une fusion signifie non seulement uniformiser les prestations pour l’ensemble des citoyens, mais surtout développer de nouvelles prestations et de nouveaux services pour les habitants. Devant une mondialisation incessante, la proximité a largement acquis ses lettres de noblesse. Les communes en sont les gardiennes ; non seulement, elles le savent, mais elles le souhaitent. Cependant, elles sont soumises à condition : la commune doit être forte. Une telle fusion répondrait pertinemment à cette condition. Les avantages retirés par une plus grande professionnalisation de l’administration sont sans doute à la hauteur des exigences de plus en plus fortes des citoyens. La professionnalisation permettrait de pouvoir développer un service technique et un service juridique. De tels services deviennent incontournables à l’heure où les exigences formelles et matérielles s’accroissent de manière exponentielle et nécessitent toujours plus de recourir à des mandats externes. Il en va non seulement d’une meilleure maîtrise de ces questions puisque des spécialistes communaux seraient à même de pouvoir gérer l’ensemble de celles-ci, que de pouvoir décharger les élus communaux et leur permettre de concilier leur mandat avec les objectifs politiques et leurs engagements professionnels et familiaux » (cf. Rapport sur le projet de fusion des communes de Glâne centre, Billens-Nennens, Mézières et Romont, août 2014 (cf. http://www.fusion-glane-centre.ch/rapport.pdf).

b) Recherche du projet de société des petites communes

Souvent, en raison de la complexité des tâches des communes intéressées par une fusion, les grandes communes de 10'000 d’habitants et parfois les communes moyennes (de 4’000-5'000 habitants), sont obligées de demander une étude d’une personne ou d’une institution (expert) pour savoir si une fusion des communes se justifie ou non.

Alors que les grandes communes ne peuvent pas fusionner à défaut d’un projet de société, les petites communes, poussées par un manque de candidats pour les élections communales et souffrant d’un double déficit démocratique (élections tacites et collaboration intercommunale) peuvent « fusionner par nécessité » en effectuant une « fusion naturelle » avec une ou plusieurs de leurs voisines. Dans ce cas, elles n’ont pas besoin d’engager un expert et peuvent avec leurs propres forces parvenir à une convention de fusion.

Bernard Dafflon explique que dans le cas des communes fribourgeoises, quand il menait les fusions, c'était le département des communes (donc lui et ses collaborateurs) qui faisaient tout le travail et que les frais pour les communes se limitaient aux jetons de présence. Dans ces cas, les matrices d'inventaire devraient être remplies par des communes. Il n'est pas besoin d'entrer dans des détails extraordinaires. La matrice la plus importante qu'il faut scrupuleusement examiner est celle des collaborations intercommunales (cf. correspondance privé du 9 février 2012). Certains participants à la fusion des communes du Val-de-Travers confirment cela.

Si elles le jugent nécessaire, ces communes peuvent créer des groupes de travail composés d’élus et des citoyens ayant des connaissances particulières dans certaines domaines (finances, aménagement du territoire, travaux publics, administration). Dans le canton de Neuchâtel aussi, les communes intéressées par la fusion ou les groupes de travail peuvent compter sur l’aide du Service des communes. Sans cette aide précieuse, les petites communes, surtout celles de 100 ou 200 habitants, n’oseraient jamais entreprendre une telle démarche.

Ce qu’il faut comprendre dans le cas des petites communes, c’est leur nécessité de compléter leurs organes à la législature suivante : comment trouver assez de candidats pour leurs autorités (conseil général, conseil communal, commission, syndicats intercommunaux…) ? Selon Bernard Dafflon, une des principales raisons (de fusionner) des petites communes fribourgeoises est le « manque de disponibilité des personnes » dans les organes communaux (pour le conseil général et surtout pour le conseil communal) (cf. Les fusions de communes : pourquoi, comment ?, Fribourg 2009, p. 15).

V. Etablissement d’une convention de fusion

Il s’agit d’un « acte final » de fusion de communes qui reste inchangé dès son adoption par les conseils communaux de communes à fusionner jusqu’au vote de la population. Dans le cas de la fusion des petites communes, il est assez facile d’établir une telle convention, mais dans le cas de la fusion de grandes communes, on procède souvent à une étude (par exemple pour savoir quel est le coefficient fiscal suffisant pour la nouvelle commune, qui sera aussi déterminant pour la ranger parmi les bénéficiaires ou bailleurs du fond de péréquation, etc.).

Dana la convention de fusion on dit préciser : territoires de la future commune, nom, siège, nombre d’entreprises, d’associations, armoiries, autorités communales, mode de leur élection et leur entrée en fonction, comptes des communes à fusionner, budget prévisionnel et coefficient fiscal, dissolutions des syndicats intercommunaux, transfert des biens des syndicats intercommunaux dissous et des communes vers la novelle commune, transfert des droits et des obligations, transfert du personnel, droit de cité, législation communale et bien d’autres.

Il faut penser à tous ces éléments, car une fois la convention adoptée par les exécutifs des communes intéressées à la fusion, on ne peut plus rien y changer. Le même texte doit être soumis aux conseillers généraux de ces communes et s’ils l’acceptent au peuple.

VI. Conclusions

• On doit se rendre compte qu’une fusion n’apporte pas de solutions miracles, n’est pas la réponse à toutes les questions. Elle permettra toutefois aux autorités de la nouvelle commune d’affronter le futur dans de meilleures conditions et aux habitants de bénéficier de meilleures prestations, voire de prestations nouvelles.

• Les motifs d'une fusion sont multiples. Ainsi, les petites communes sont souvent confrontées à un manque de candidats aux élections et craignent les législatures à venir. Les grandes communes sont intéressées à une fusion pour d'autres raisons.

• La taille n’est pas le critère principal d’une fusion de communes, mais il n’est pas négligeable non plus. Or, recruter 5 personnes pour un conseil communal sur un total de 5000 habitants se révèle moins difficile que d'en trouver 5 pour chacune des communes qui comptent 100, 200, voire 1000 habitants.

• Lors d’une fusion de communes, le personnel des anciennes communes ne doit pas être licencié et pour chaque employé il faut trouver un poste de travail approprié. Par exemple, si 5 communes fusionnent, on aura 5 administrateurs. Dans la nouvelle commune fusionnée, l’un peut s’occuper du conseil communal, l’autre du conseil général et de différentes commissions, le troisième du service industriel, le quatrième de l’administration et le cinquième de la comptabilité.

• Les citoyens doivent participer aux travaux de fusion dans la mesure du possible, mais ils doivent surtout être informés, objectivement et en détail de tous les points importants, tout du long du processus de fusion.

27.11.2014. 21:50

Commentaires


Adi 11.01.2015. 16:01

Adi Après la mise sous tutelle de la commune de Brot-Dessous il faudra d’abord fusionner, le plus rapidement possible, les petites communes du district avant de passer à la 2ème phase : fusionner les 11 communes en 2 ou 3. Adi de Saint-Aubin

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